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趙樹凱:地方政府公司化:體制優勢還是劣勢?
趙樹凱:地方政府公司化:體制優勢還是劣勢?
趙樹凱     阅读简体中文版

   如果嚴格考究,我們難以說明“地方政府公司化”這個概念的具體出處。作為對政府過度追求經濟增長行為的通俗概括,本人更相信這種表述最早來自地方干部之口。自上個世紀八九十年代以來,本人在農村調研中,就不斷聽到基層干部對于自身所從事的政府工作的嘲諷,說“我們縣鄉政府做的事情,就像公司一樣”。實際上,這個概念的起源已經不重要,重要的是,對于這個概念的理解和應用。聯系到海內外的相關研究,特別是聯系到改革三十余年來中國政治學的發展,這樣的概念顯然具有鮮明的時代特征和深刻的理論內涵。
    本文對于“地方政府公司化”的理解,主要基于這樣的背景:改革開放以來,中國政府將工作重心轉移到經濟建設中來,創造了經濟持續高速增長的“中國奇跡”。在經濟發展過程中,地方政府致力于追求經濟增長,具有了商業性公司的諸多特征。地方領導班子像公司管理層一樣行動,將公司決策中“成本—收益”分析原則納入到政府決策中,政府運行如同公司運行。我們也注意到,中國的這種經濟增長,是在沒有根本改變既有的地方黨政組織體系的條件下實現的。進一步的問題是,在地方政府公司化的種種表象之下,政府及政治過程的運行是如何展開的?
    “地方政府公司化”基本上是一個比喻。但是,在包括本人在內的許多學者看來,這個比喻相當具有解釋力。或者說,以“地方政府公司化”作為分析中國地方政府運行體制、激勵機制和權力配置的視角,對于改革以來的地方政權屬性具有較強的解釋力。這個概念既可以在一定程度上展現對于地方“國家—社會關系”的洞察,也可以成為理解“中央—地方”政權關系的重要著眼點,如地方政權如何接受、選擇甚或扭曲自上而下的政策指令。在這個視角下,它不僅能夠解釋中國的經濟起飛,也能解釋中國所出現的“治理危機”——地方政權耽于經濟發展或者經濟利益,自然疏于分內的社會管理和公共服務職能。本文認為,無論是經濟轉型還是社會公平正義的實現,政策上的調整如果不觸及這一政府運行的內在機制,難以真正取得突破。
    
    一、“地方性國家統合主義”
    
    從學術脈絡的梳理看,談“地方政府公司化”概念,不能不從“地方性國家統合主義”(local state corporatism)說起。
    三十多年來中國經濟持續高速增長,顯著激發和沖擊著理論界的討論。在國際學術界,中國研究成為比較政治經濟研究的重要議題:為什么持續的高速增長會出現在中國?是哪些因素促成了這一增長過程?研究者通過對中國經濟增長的解釋,豐富了既有的研究范式。1989年,美國學者戴慕珍(Jean C. Oi),在論文《當代中國的國家與農民:鄉鎮政府的政治經濟》中首次提出了“地方性國家統合主義”,強調地方政權、金融機構以及企業之間所形成的統合關系。此后,戴慕珍進一步將這個概念延伸到對于中國改革的制度基礎的分析。認為,中國鄉村經濟的改革之所以能夠取得成功,原因是將毛澤東時代建立起來的地方政權和地方干部的組織體系與當地工商業結合在一起,形成了“地方性國家統合主義”。
    在戴慕珍的“地方性國家統合主義” 概念中,“統合主義”的涵義并非進行利益聚合或者利益組織的利益集團,而是強調在國家—社會關系中社會中的各種私利(narrow interests)被組織和整合起來、以實現名義上更高層次的目標——如全國或者全社會的穩定和經濟增長。她把“國家統合主義”落實到地方層面,將其分析對象限定在縣、鄉(鎮)和村三級政權機構,且將縣、鄉的黨委和政府、村的黨支部和村委會等一并納入其中。這是因為這些基層政權直接參與經濟社會管理,卷入到農村工業化的進程。她認為這是解釋中國鄉村經濟起飛的關鍵之所在。其所針對的問題,即“是什么原因使這種顯著增長得以在沒有任何政治變革的情況下發生?”綜合戴慕珍在有關文獻中的分析,她提出了地方性國家統合主義的概念和解釋框架。
    與蘇東國家同為從計劃經濟向市場經濟轉型的國家,中國也面臨著農村工業化的起步問題。戴慕珍認為,改革之初的給定條件就是仍然保存完好的政權體系——即地方上的黨政組織網絡,被她稱為“毛澤東的遺產”,是舊的體制遺留下來的資源。無論是黨委還是政府,都維持著既有的官方地位。但這些黨政組織是如何被動員到發展經濟的努力中?戴慕珍提出了兩項激勵結構(structure of incentives):去集體化(decollectivization)和財政改革。人民公社的解體和農業生產去集體化的進程推進,改變了原來生產隊和公社的收入模式。農產品的收成主要留在了農戶而不是村社集體組織中,農民只需交夠基本的公糧和集體提留即可。這當然提高了農民的收入,但是卻使村集體收入和基層政府收入銳減。尤其是在村莊一級,由于它不是政權的合法組成部分,所以財政收入并不能直接到村集體的手中,因而去集體化導致它們的收入形勢最為嚴峻。農業的去集體化使得農業再也不是財政收入的重要來源了。與此同時,1980年代初開始的財政改革,在縣鄉政府中實行稅收責任制,使得地方成為獨立的財政實體。這就促使地方政府開始尋找新的收入來源。在各種約束條件下,最有利而且政治上最沒有問題的策略就是發展農村集體企業即鄉鎮企業。因為這既能解決農村勞動力問題——與國家領導的需求一致,又能獲得合法的可支配收入。在這兩大結構性動因的激勵下,地方政權利用正式的官方地位和對資源的調配權力,培育發展地方經濟,使得農村工業、集體企業如雨后春筍般出現。由此,國家通過正式的制度變遷,促成了“經濟奇跡”。
    在戴慕珍的“地方性國家統合主義”體制結構中,地方政府將企業發展納入到公共治理中,既為企業提供經濟依靠和政治后盾,又對企業施加其影響力和控制權。政府與企業之間是互利關系,各級執政黨、政府和企業組成了利益共同體,并以利益最大化為目標。這種利益最大化包括經濟利益的最大化,也包括社區內的其他利益——如解決就業等。戴慕珍分析了1980年代政府干預經濟的主要方式:一是工廠管理。基層政府把企業承包或租賃給個人而不是私有化,這既有助于政府進行干預和控制、決定企業利潤的安排,又能鼓勵工廠經理提高效率和增加生產。二是資源分配。地方政府選擇性地將資源優先分配或低價提供給企業,包括中央調撥的物資和其他稀缺生產材料。三是行政服務,包括協助取得營業執照、產品合格證和減稅機會等。地方政府能夠動員政府內的所有機構和組織扶植被選中的鄉鎮企業,并提供超出常規行政服務外的其他服務。四是投資與貸款。通過控制投資與貸款決定,地方政府有效地引導著經濟發展的路徑。戴慕珍將1980年代的地方政權比作企業,因為地方政權的領導正是在發揮著類似于企業決策者的功能。
    1990年代開始,中國經濟雖然仍維持高速增長的勢頭,但是鄉鎮企業風光不再,大量集體企業經由私有化的進程完成改制,或者是在與日益成長的民營經濟競爭中倒閉、退出市場。這對“地方性國家統合主義”帶來了挑戰。戴慕珍認為,“地方性國家統合主義”的基本方式在這一時期出現了進化:一方面,政府通過有選擇的私有化,繼續對重要的、經營良好的集體企業進行直接控制,同時關停或者改制其他的集體企業,減少負担;另一方面,政府還把扶持的對象和范圍延伸到民營企業,地方政府與一些重要的私有企業之間也建立起了利益共同體。“正如他們原先幫助集體企業那樣,地方官員通過調動資金、提供技術幫助、尋求市場機會、頒發執照,來支持轄區內私有企業的發展。” 因此,在戴慕珍看來,盡管統合方式有進化,但“地方性國家統合主義”的體制特征并沒有隨著體制環境的變化而發生根本變化。她認為,1980年代,這一概念側重地方政權的“公司化”的色彩:地方政府協調其他地區內各經濟事業單位的工作運行,似乎就是一個從事多種經營的實業公司;在1990年代,則更多地體現了地方政權的“統合者”的色彩。這一概念對于變革中的中國仍具有解釋力。地方政府、尤其是縣鄉村三級的黨委組織和政權機構(及其在村一級的延伸)的角色性質并沒有改變,仍然在企業的重組、改制中發揮資源要素的微觀配置重要作用,因此,“地方性國家統合主義”仍然適用于理解當前的政治經濟關系和政府角色。
    “地方性國家統合主義”概念在1989年提出以來,對海內外的中國研究產生了重要影響,體現了海外學者對于變動中的中國政治的洞察力和想象力。可以說,這個概念通過創造性地使用“統合主義”(corporatism)以及“國家統合主義”(state corporatism)等基本概念,豐富了比較政治經濟學的傳統解釋框架。
    
    二、地方政府公司化
    
    顯然,國外學者用統合主義視角來觀察中國發展,做出的理論判斷既有國際背景,也富有歷史厚度,給我們以思想和學術的重要啟迪。但是,我們在閱讀吸收這些國外研究的時候,也常常有一種不滿足感,就是這些分析對于中國經驗本身還缺乏更深刻的穿透力。這些分析所觀照的,往往局限于對中國政府和政治的外部作用,而對于內在的東西,缺乏應有的透視和解析。因此,本文在這里展開地方政府公司化這個概念,一方面是吸收了“地方性國家統合主義”的理論營養,另一方面也力圖在中國政治過程的深刻解剖上做一些努力。進一步說,本文力圖從日常運行和內部機制入手,來展開對地方政府公司化的理解。
    
    1. 地方政府公司化的行為特征
    
    最直觀地看,地方政府的公司化,其具體表現可以見諸地方政府的日常工作:以招商引資為首要工作,以追求財政收入增加為最高動力。在地方政府領導人的話語中,充滿了“土地低價”、“稅收優惠”、“勞動力便宜”等宣言和許諾。投資者成為政府的最高客戶,公眾的要求則被忽略。在工商企業與本地民眾發生沖突的時候,地方政府往往不惜違法來保護工商企業。在有些地方的公路兩側,我們可以找到諸如“誰和招商引資過不去,就是和全縣人民過不去”之類堂而皇之的大標語。
    地方政府的公司化不僅反映了其行為邏輯,也揭示了其背后的激勵機制。這一激勵機制起作用,與地方政府碎片化的權力結構、運動化的行動方式聯系在一起。這些屬性相互強化,共同塑造出當下的中國地方政府形態。
    地方政府的碎片化表現為三個層面的特點:第一是“價值”的碎片化,下級對于上級的服從往往只是象征性的。對于上級的許多部署精神,下級往往從思想上就不認同,只是表現出表面上的認同或者順從。第二是“體制”的碎片化,不同層級政府之間、不同政府部門之間,根據各自需要執行上級部署。因此出現眾多的“文件打架”、執行文件的人員打架。這樣,看上去一呼百應的政府體制其實蘊涵著內在的割裂。第三是“職能”的碎片化。職能部門缺乏整合,政策過程相互脫節。政府運行的重要機制演變為非正式規則主導下的“個人運作”,或者說政府部門的運行已經被植根于政府內部的人際關系結構中。討價還價成為政府部門工作的重要方式,不僅存在于政策制定過程中,也存在于政策執行過程中。不同政策相互間不銜接,政府權力往往被用于謀取私利,而且許多私利介于合法與非法之間的灰色地帶。在這樣的政府運行過程中,正式的制度規范往往成為擺設,難以建立有效的法律框架,無法形成共同的價值和公認的程序。
    價值的分歧和體制的割裂已成為地方政府運行中的突出特點。這種割裂體現在政府的行為模式中,通過發動“運動”的方式來處理例行的日常工作任務。常規(routine)的行政管理和公共服務被動員式的運動化的工作機制所取代。運動化的運作機制,表現為行政主體為了某一特定目標,在短期內最大限度地動用行政管理資源,集中人力、物力和財力,采取疾風驟雨般的方式執法。政府運行以“運動”為重要特征,但這種運動并不是民間社會力量自動生成的“社會運動”,而是政府通過行政力量來推動營造的“政府運動”。從政府運動的發生過程來看,基本上都是領導要求部署啟動,檢查考核評比開路,宣傳發動的時候轟轟烈烈,檢查驗收浩浩蕩蕩。運動的結果,基本上都是表面上皆大歡喜,總結起來成果累累,非常成功,上級領導抓得對,下級領導做得好。但是在實際工作中,或者是形式主義成風,用“文件落實文件”、“會議落實會議”,或者是強迫命令造成種種后遺癥,如現在的巨量鄉村債務有相當部分就是這些運動的“豐碩成果”。
    地方政府的公司化激勵機制、碎片化權力結構、運動化行為模式,揭示了當下地方政府運行的內在機制。這三個因素相互影響和相互強化,成為改革難以撼動的體制癥結。
    
    2.地方政府公司化的政治前提
    
    不論國外的研究還是國內的研究,都注意到,中國這三十多年的巨大發展,是在沒有根本改變既有黨政組織體制的條件下實現的。也就是說,既有的黨政體制,不僅支撐了過去的計劃經濟,也支撐了現在的市場經濟。這里所說的沒有改變,是指沒有根本性改變。那么,沒有改變的是哪些東西?我們認為,這些沒有改變的東西,正是地方政府公司化的政治前提,或者說政治的保證。
    中央集權或稱上級集權。改革以來,中央與地方的關系,包括地方不同層級政府間的關系,發生了若干變化,特別是分稅制的實行,使得政府間的財政關系有了巨大不同,從中衍生出地方政府新的行為特征,以及不同層級政府間新的互動模式。進入新世紀以后,在地方層面,近些年出臺了省財政“省直管縣”政策,行政管理層面實行“擴權強縣”政策,還有基層的“鄉財縣管”政策,都對中央與地方關系產生了很大影響。但是,從政府經濟活動的角度來看,中央集權包括上級集權的基本體制格局并沒有改變。不論是投資決策,還是具體的轉移支付制度,依然是以權力向上集中為基本特征。不僅如此,近些年這種集權模式在若干方面甚至更加嚴重。從政治的角度看,這種上級集權基本格局沒有動搖,近幾年在一些地方甚至出現了明顯的強化。主要表現是,上級仍然是下級政府權力的基本來源。雖然,這些年在地方黨委和政府的選舉有所展開,但是,與此同時,出現了一些上級在強化集權中新的怪異現象,如在換屆選舉中,上級提出明確要求,黨組織推薦的候選人要保證當選、出現組織推薦候選落選情況要追究黨委書記責任,同時,還以各種形式嚴格禁止競爭性選舉活動。這樣做的結果,實際上使得上級的任命權更加集中。在縣的層面,過去縣委書記的任命基本上都由市委地委直接決定,現在則因為強調縣委書記的重要性而由省委決定。這種高度集中的中央權力即上級權力,使得政府的發展主義傾向不斷強化。
    個人集權。在地方主要表現為黨政主要領導人專權,在部門則表現為部門領導人專權,其集中表現則是黨委書記的高度專權。從政府預算的決定和執行來看,雖然已經有了部門預算的制度設計和相關規范,民意機構在預算中的作用也有法律要求,但是,黨政領導者的意志實際上仍然起決定性作用。建設項目的安排、預算資金的分配,最重要的決策環節還掌握在領導者手里。因此,經常出現一定地方的城市建設規劃、產業發展安排隨著領導人的變動而變動的情況。從工業項目建設、征地拆遷來看,中央雖然出臺了一些規范規章,但是,這些規范作用往往是紙面上的,領導個人的決策往往可以抵消這些文本的規范要求,所以,項目招投標過程的腐敗、征地拆遷過程中的腐敗未見其少,反而增多。在官員的管理上,一方面中央政府和各地都在規范選人用人程序,高調推行公開選拔、民主測評、民主投票、全委會票決等制度規范,或者說,如果從文本規定來看,用人方面的程序性要求越來越多,對于所謂黨委一把手在用人上的權力限制越來越多,但是,另一方面,人事任免中的領導個人說了算現象仍然非常嚴重,跑官要官、買官賣官的現象越來越普遍。甚至說,官員提拔中的種種腐敗現象在中央高度重視解決的過程中愈演愈烈。這其中的問題,就說明領導人個人專權在現行體制中并沒有有效緩解,更沒有解決。也就是說,這個集權體制的核心內容依然有效運行。
    黨的集權即黨政不分。從機構改革歷程來看,如果把黨的機構和政府機構分開考察,一個重要特點是,在歷次機構改革中,黨的機構改革的力度是很微弱的,黨委機構的膨脹臃腫本身遠遠超過政府部門。從黨政職能分開來看,1987年中共十三大明確提出黨政分開,在當時有一些實質上的舉措。雖然黨的高層從來沒有公開否定十三大提出的改革方向,但是實際上,黨政分開的進程后來出現了明顯逆轉。從現在狀況來看,應該說黨的部門不僅機構更加臃腫龐大,而且權力更加寬泛集中。在地方工作中,黨委和政府越加渾然一體。一些政府的日常性工作,往往出于增加力度的需要,讓黨委部門直接出面指揮。比如市委部署綠化工作,但是因為分管副市長權力不夠,市委書記會直接安排組織部長分工去抓,組織部長不僅直接領導副市長,也直接指揮有關局委辦。還有的地方縣里重視發展畜牧業,要大力發展奶牛,副縣長不得力,則直接由紀檢委書記來分工領導。在地方考察中可以發現,黨委部門近些年越來越多地介入政府日常事務,甚至直接包辦。在核心權力機關層面,黨委書記兼任人大常委會主任的現象很普遍,使得人大本來就有限的監督作用更加難以張揚。黨委與政府、人大等機構的權責界定沒有制度化機制來保證,甚至說分工分權越來越模糊,使得黨委部門越來越凌駕政府部門,使得地方政府的公司化運行獲得了權力結構上的支撐。
    
    3.地方政府公司化的社會后果
    
    對于地方政府公司化的影響,海外學者的討論往往集中在其對經濟發展的推動作用。此外,如果將其放到更廣泛的背景中,人們往往更多地注意到其積極意義。戴慕珍在其著述中,也討論了“地方性國家統合主義”對中國的政治前景所產生的更廣泛影響。她認為,“地方性國家統合主義”可以為中國提供有別于蘇東國家的私有化和制度崩潰的制度選擇,“一種相對來說無威脅的可供選擇的經濟制度,這種制度允許強有力的地方政府干預。共產黨官員不但能夠發揮政治作用,也能發揮領導經濟的作用。” 這也使得中國的地方官員一直愿意進行經濟改革,不像蘇聯官員那樣反對經濟改革。因為實行經濟改革和追求發展“把握住了加強而非削弱地方官員權力的潛在力量”。她還認為,正是因為“地方性國家統合主義”帶來的地方經濟發展和地方財政收入增加,使得政府可以通過不同形式的補貼(如糧食補貼、教育補貼、衛生補貼、老年救濟、建房補貼等)把大部分錢款重新分配給農民,地方政府也由此將社區福利因素納入到經濟發展的決策中,使得傳統的社會主義國家的價值體系得以保持。在這個意義上,她認為中國地方政府發展經濟的活動有別于所謂的掠奪型國家,因為這些獲取的資源并不是被私人化,而是更多地以公共財政的途徑用于公共事業和公共福祉。
    但是,從經濟的角度來看,近年來中國經濟所面對的不協調、不平衡、不可持續的問題,似乎印證了克魯格曼(Paul Krugman)的分析:經濟發展以增加投入為基礎,政府雖然能夠組織和動員資源投入到經濟增長中,但是難以提高效率和技術水平、提升全要素生產率。“地方性國家統合主義”能否成功地動員經濟從量到質的升級,目前來看,仍然存在疑問。
    與此同時,在政治方面,由于地方政權完全地卷入到經濟和市場活動中,并在決策中以企業式的“利潤最大化”原則為基本依歸,這也帶來了政治上的危機。借用貝爾(Daniel Bell)在《后工業社會的來臨》中對于中軸原理的分析,可以說,政治領域和市場(企業)領域的中軸原理存在根本不同。現代政權在政治上的根本利益在于合法性的獲取,而企業的市場決策的根本原則在于成本—收益分析后的利潤最大化。基層政府按照企業的決策原則行事,結果導致了其對于公共物品、公共服務疏于供給,而且由于政府變成市場運行中的利益主體,成為與民爭利的既得利益者,也使得社會沖突包括市場其他主體與政府之間的沖突不僅無法得到有效的管理,而且矛盾還被激化。晚近以來圍繞著征地和拆遷問題的沖突無疑都是這些問題的生動寫照。此外,政府通過“統合”手段將各種主體、要素和資源卷入到統合過程,使得“全能主義國家”不僅沒有轉型為“有限政府”,反而不斷擴大了國家權力范圍。
    在地方政府公司化的機制作用下,政府把自己變成了市場競爭的一個主體,做了許多原本該是市場做的事情。政府官員的注意力主要是在投資者或者說有錢人的身上,或者說,政策取向更向有錢人傾斜。公權力過分介入市場運行,混淆了政商之間的界限,反而更加不利于建立公平的市場經濟環境。這種公司化的政府運行機制,使政府對于基層社會的公共需要缺乏回應能力。在政府運作過程中,民眾的需要和要求難以迅速反饋到政府體系中來。或者說,反饋的方式主要是非常規性的,如上訪、群體性事件。而那些設計好的制度化通道運行不暢,或被廢棄、或被堵塞。即使在信息反饋上來以后,政府的處理機制也不健全。對政府部門工作人員來說,缺乏為民眾做事的激勵機制,也就缺少對相關信息做出反應的動力。
    公司化的運行機制,所帶來的后果至少可以從三個方面加以理解:第一,大量資源被用于滿足地方經濟發展的目的,擠占了公共服務和社會管理的可用資源。在現有的考核體系中,經濟發展是最為重要的指標,這使得地方政府有強烈的意愿將各種資源用來發展經濟;而在動員型的政治體制下,國家與社會之間的關系不平衡,社會的要求對地方政權沒有制度性的約束力,地方政府沒有提供公共物品的動機。第二,無法有效地化解地方社會內部的緊張和沖突:一方面,地方政府對于社會沖突的處理缺少動力;另一方面,地方政權本身也被卷入社會沖突中,成為沖突過程中的利益相關者甚至是沖突發生的根源,尤其體現在矛盾最為集中的征地活動中。第三,政府無力滿足地方社會對公共服務和公共物品的需要,因而相應也就無法獲取政治支持。這也使得地方政府與當地社會之間的疏離感增強,政府滲透和動員社會的能力下降。
    在公司化的運行過程中,地方政府表現出鮮明的自主性。這種“基層政府的自主性”,既體現在相對于上級政府而言的自主性,即財政上的分灶吃飯使其在財政發展方面有自主行動;也體現在相對于當地社會而言的自主性,在日常運轉中忽略社會公眾的需求、忽略平衡各種社會利益的需要。在中國社會出現的大量群體性事件和社會沖突,往往能夠在公司化的政府運作中找到根源。
    戴慕珍曾經給予“地方性國家統合主義”以高度評價,認為中國在經濟轉型過程中成功地通過制度安排、在不做政治改革的條件下就能夠完成經濟增長的任務,這是中國的制度優勢。但是,隨著改革的推進,在市場體制已經基本建立的條件下,深度卷入市場運行的“地方性國家統合主義”,已經很難再作為具有比較優勢的制度安排。它越來越成為中國現代地方國家政權構建的體制障礙,而且地方政權作為既得利益集團所帶來的問題日益突出。如果不觸及這一體制癥結,任何政策上的變革都將難以落實和深入。這也就意味著:如果不對現有的政治體制做出根本性的調整,那么經濟轉型的完成和政治秩序的穩定也將在“摸石頭”的過程中陷入困境,更無法實現“過河”的目標了。
    當下,關于中國模式的爭論仍在進行中。顯然,晚近三十多年中國的發展取得了巨大成就,但是,如果說中國的改革業已成功則為時尚早。就政府轉型而言,中國模式還沒有邁過最重要的那道“窄門”。地方政府公司化的發展范式,早期階段顯然有促進經濟快速發展之利,但是隨后弊端開始凸顯。如果說前一階段中國的改革是在沒有根本觸及政治體制的情況下開展的,那么,下一階段的中國改革,根本的問題將是如何去改變地方政府公司化的運行機制,使之真正轉換為現代意義的國家政權體系。                                                    

2012-05-01 20:45

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