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近距離看美國 IV --如彗星劃過夜空 弗吉尼亞方案
近距離看美國 IV --如彗星劃過夜空 弗吉尼亞方案
林達     阅读简体中文版

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弗吉尼亞方案(1)

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 弗吉尼亞方案

 盧兄:

 讓我們再回到費城會議,回到那關起門窗、與眾隔絕的會場。

 會議開始的時候,富蘭克林曾經建議請一個牧師,每天清晨來一次,以祈禱作為每天會議的
開端。也許,他希望在一個矛盾重重的會議上,大家不要每日揣著一團“爭”的火氣來。這是他
們在那個時代,面對內心和外部的困境時的精神出路,上蒼的存在,使他們打消霸氣,也時時避
免過度的自我膨脹,以致認為自己“天下第一”。

 可是,針對富蘭克林的建議,北卡羅來納州代表的一句回話,讓大家立即看到了當時聯邦政
府的窘迫。這位代表很簡單地否決說,“我們根本沒有請牧師的這筆錢”。所以,只好大家每天回
去自己禱告吧。決議召開費城會議,目的只是“修改”原來的政府結構。也就是修改《邦聯條款》。
可是,大家都明白,以前這“友好聯盟”的弊病,不是小修小補就能解決。所以,他們心里都有
“大動”,甚至另起爐灶建立一個全新政府的思想準備。各州憲法近幾年已經紛紛出籠,代表們
又都是各州的政府中人,對一般的共和政府構架,并不陌生。可是,現在要端出來的,是一個凌
駕在各州之上的聯邦政府,究竟如何是好,大家也心中無數。比如說,一個最基本的困惑就是,
弱政府不行,是要強一些,可是,多強?它和州政府的關系又是什么?

 這種情況,非常像聯合國的建立。美國今天毫無疑問已經是一個國家,因此,我們常常會忘
記,當初,它是農商時代的13個獨立小國家的微弱聯邦。沒有這個聯邦,小國家們感覺一樣可
以自己過日子,對聯邦反倒是顧慮重重。它們在歷史上一直有獨立的殖民地主權,習慣了自己是
獨立的“國家”,習慣了我行我素。現在,說是要有一個聯邦和聯邦政府,就像突然要出現一個
聯合“國”和聯合國“政府”一樣,人們怎么看待它?

 難道我們不再認為自己是中國人,而成了“聯合國人”?還是我們又是中國人又是聯合國人?
這個問題你一定覺得聽上去很奇怪。可是,這正是當年美國人的問題。他們甚至無法接受自己突
然成了什么勞什子“美國人”。

 接下來的問題是,這個“聯合國政府”對我們有什么樣的約束?聯合國既然誕生,當然是因
為有需要,是時事所迫,可是,我們應該把它作為政府的能力維持在怎樣的強度上?弱了不管事,


過強了,是不是會動輒干涉我們的內政?這也正是當年美國人的担心。

 促成會議的詹姆斯·麥迪遜,怕會議變得沒有頭緒,他覺得要先有一個建議的文本,一個討
論的基礎。更何況,他也想試試,把久遠以來的讀書思考,結合弗吉尼亞州的管理實踐,整理成
一個自己的方案。他和弗吉尼亞代表團的同事早來了十幾天,一起工作、討論、成文。最后,帶
著一個史稱“弗吉尼亞方案”的文件,來到會場。

 他們推出年僅33歲的州長約翰·蘭道爾夫,宣讀和解釋這個方案,他一口氣講了三四個小
時,這個方案有新政府的15條提綱。

 “弗吉尼亞方案”描述了這樣的一個全國性政府:這個政府設有一個國家元首,或者說國家
行政長官;有一個國家司法機構,還有兩院制的國家立法機構,其中,第一院是眾議院,由民眾
普選產生,第二院是參議院,由第一院選出。對于立法機構的產生,弗吉尼亞方案提出,兩院的
議員人數都依各州人口的多寡,按照比例分配。

 在蘭道爾夫講完之后,來自南卡羅來納州的代表平克尼,也站起來發表了自己的構想。他的
方案和弗吉尼亞的構想非常接近。他的方案分出章節,非常細致。主要內容聽上去簡直就像是把
“弗吉尼亞方案”的主要思路重復了一遍。

 查理·平克尼所代表的南卡羅來納州,緊挨著我們住的佐治亞州,就是今天,在美國都算是
個落后的地方。平克尼那年才29歲。那么,是不是有人會懷疑他抄襲了“弗吉尼亞方案”呢?
不會。在場的諸位,彼此都在大陸議會相熟,都知道那是聰明的年輕人在偏遠的南方,自己閉門
造車的杰作。因為遠在一年之前,他就已經在大陸議會建議和宣讀過一次了。

 大家之所以沒有在費城會議上特別重視平克尼的方案,就因為他的方案和率先宣布的“弗吉
尼亞方案”撞車了。這是一個非常務實的會議,不是在作方案評獎。所以,大家沒準還在想,你
沒有不同意見,就別再浪費大家的時間重復一遍了。平克尼因為年紀輕,實在很為自己驕傲,舍
不得埋沒了自己。多年之后,他還高興地對別人提起:在制憲會議上,大家還叫我“憲法查理”
呢。

 提到這樣一個細節,是想讓你知道,在美國制憲之前,精英們普遍地對于歐洲傳統的政治學
就有研究、實踐的風氣。甚至早在獨立戰爭的年代,各州已經有一批人,很仔細地在做“立”的
工作。例如,早在1774年,即美國宣布獨立前兩年,賓夕法尼亞的詹姆斯·威爾遜,就對未來
國家的發展提出過設想。他說,理想的形式是,各個不同的國家,在同一主權下,彼此獨立,互
相聯合。這就是后來合眾國的形式。

 對一個從舊制度向新制度過渡的國家,試圖去“破”的一方,對“立”有什么程度的關注,
這對“破”之后的局面非常重要。否則,在“破”了之后,就可能青黃不接,帶來大的動蕩和傷
害。

 “弗吉尼亞方案”就政府結構本身來說,對這些與會的代表們,并不是什么新鮮的東西。因


為他們都是州政府的成員,對類似的共和政府結構并不陌生。可是,他們還是嚇了一跳。為什么
呢?那就是我前面說的,他們中的大多數人知道要加強聯邦政府,可是,真的一個如此結構完整
的、大一統的、強大有力的美國中央政府端出來,大家又看到,這完全顛覆了原來的聯邦概念。

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弗吉尼亞方案(2)

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 在此之前,聯邦的概念就是各州各自為政,所謂聯邦政府,就是大家出點錢,設立一個辦事
機構略為協調而已。它是不立法、不干預州的統治的。雖然事實證明行不通,要加強,可是,“弗
吉尼亞方案”中如此龐大的、完整的政府,眼看著要對各州人民作直接統治。假如是這樣的話,
歷史上長期存在、從“獨立殖民地”進化成的“主權州”,就可能要被徹底改變了。一個他們陌
生的大“美國”將站起來。這個“美國”要自己立法,讓“美國人”遵守。那不是要把主權州的
政府統統取代掉?是不是矯枉過正了?在此之前,美國是“有美國而沒有美國人”,民眾只是一
個個像個小國家一樣的主權州的公民。現在,大家都是“美國人”嗎?

 再舉個例子,你或許就能夠更容易地理解這個變化的震動烈度了。這個變化,相當于歐洲獨
立的國家們,走向今天統一貨幣、沒有邊境、擁有憲法的歐盟。然后,再進一步,走向一個統一
的“歐盟國家”,由歐盟政府直接管理全歐洲人民,而原來的國家政府,退為一個省政府的地位。
在歐洲,這最后一步,在我們今天看來,還是難度大得幾乎不可能實現的事情。而“弗吉尼亞方
案”,就是要一步完成這幾乎不可能的三級跳。

 蘭道爾夫說完,全場一片寂靜。大家心中暗驚,卻并沒有真的跳起來。因為大家知道,根據
會議規則,“弗吉尼亞方案”還只是一個建議。他們若有不同意見,還有的是時間和機會表達。

 其實,“弗吉尼亞方案”只談聯邦政府的建立,卻一點沒提最棘手的州的主權問題。但是,
方案中的“立法機構實行比例代表制”,已經觸痛了小州們。這是美國制憲會議中,最為敏感的
議題。

 代表們不追逐個人在聯邦政府的私人權力,可是,這并不意味著費城制憲會議就沒有利益之
爭。他們是各州民眾的代表,代表了一方民眾的利益。民主并不是大公無私,民眾也不是“公”,
不是抽象的人民,不是鐵板一塊。他們是一個個的個人,由不同個人利益的組合出現,所謂“地
方利益”,就是其中最基本的一種。更何況,美國相對“中央”的“地方”,就是“主權州”。他
們以前樣樣都自己說了算的,當然更重視聯邦政府增強之后,自己對“地方利益”還有多大的保
護能力。

 人們最開始理解的“民主制度”,都是簡單的“多數定規則”。對這個基本“民主原則”大家
都沒有異議。既然這樣,應該很簡單。可是,美國的情況,偏偏連什么是“多數”,都會成為難
題。


 你知道,論面積,今天的美國和中國差不多大,已經大得有50個州了。成立之初的美國要
小得多,國土就是今天的東海岸,細細窄窄的,只有13個州。這些州來自于不同年代自然形成
的英屬殖民地,大的大,小的小,很不整齊。這里的大小還不僅是指面積,更是指人口的多寡。
例如成立最早的殖民地弗吉尼亞,在1780年是74萬人口,而我們居住的佐治亞州,面積雖大,
在那年只有5 6萬人,不到弗吉尼亞的1/10。算起來,基本上是三個大州,十個小州。

 既然立法就是大家推選代表在國會定規則,這樣,要保護自己州的百姓利益,就是在未來的
國會立法投票時,要有舉足輕重的分量。那么,什么是多數呢?國會若以“州”為單位計數,大
州一個代表,小州也一個代表。這樣,小州聯合起來,就可以輕易通過對小州有利的立法。小州
就不會“人微言輕”。可是,這個“多數”只是“州數”的多數。以人口計算,“多數州”就可能
還是“少數人”。大州覺得,民主的多數,當然以“人”為計數單位。否則,大州那么多人,卻
讓頂著“州”的大帽子的少數人定規則管理,還算什么“民主”?

 這在今天歐盟成立的過程中,我們都可以看到和體會到,有英法德這樣的大國在,小國們何
以放心自己的未來?

 這就是世界上第一個民主制國家,面對“多數決定”時,從自然冒出來的“大州小州”議題
中,凸現的此后將會不斷遇到的“少數”的担憂。顯然,了解民主制度這個基本原則的人,誰也
不想在社會中,成為利益被忽略的“少數”。一開始,問題就出來了:少數也應該有他們的生存
權利和合法利益。他們怎么保護自己?

 在當時,有各種各樣的“少數”的問題存在。而在初生的美國,最先提出的問題是“少數州
的地方利益”。各州都要避免成為被忽略、被多數吞噬的少數。所以,小州的方法,是堅持“未
來的國會,必須一州一票”,避免自己變成“少數”。小州雖小,一聯合,就是有力的“多數”,
這是依靠民主制度、以小變大的魔術。而提出第一個方案的弗吉尼亞,本身是個大州,自然會提
出按人口計算的比例代表制,也是為避免在“一州一票”之下,大州變小,“變”成“少數”。

 所以,對“比例代表制”反應最強烈的,就是小州特拉華。按照人口比例,弗吉尼亞要選出
16個國會代表,特拉華才能攤上一個。按照總體人口計算的話,他們只占1/90。所以,在費城
會議一開始宣讀各州對代表的任命書時,他們的任命書就非常特別。由于這個會議本身的表決,
也有如何計數的問題。特拉華州議會有先見之明,在任命書上規定,假如費城會議上的投票,不
是一州一票,而是要實行什么“比例代表制”的話,“州”就不給這些代表授權,他們就可以馬
上退出會議回家了。

 好在,方案不是決議。大會的“委員會制”和“全體大會制”,又給所有的代表留下了充分
討論、反復決議的空間。所以,雖然不同意,還可以商量。有著最大沖突的難題,一開始就先擱
下了。

 另一個最受質疑的問題,就是聯邦和現有的主權州的關系。按照麥迪遜對“弗吉尼亞方案”


的解釋,他認為,所謂聯邦制,就是以州為運作基礎的政府,而所謂國家制政府,則是直接統治
民眾個人的政府。我剛才提到過,這個跨越對當時的美國,實在太大。大家馬上要問:國家制?
州怎么辦?其實問題后面是大家對“美國”本身的認同困難。

 到底是國家制還是要聯邦制,其實是“要松散的‘聯合國’,還是要美國”。這樣大的討論馬
上會僵住。大會再次避開難題,先易后難。這種做法在這次會議上一再使用:僵住了就拐彎討論
其他容易的條款,再僵住就再拐彎,等解決了容易的問題再回頭討論難的。所以,費城會議的討
論,就像螺旋一樣一圈圈地轉著討論,直至最后全部議題都化解開來。

 有時候,我們看來很容易的議題,都不那么容易。例如,是不是要設立一個國家級的元首。
按說,州有一個州長,國家也就該相應地設置一個行政長官,叫做總統,不是就完事了嗎?事實
卻不那么簡單,因為一個小地方有一個行政長官,感覺比較自然,而在當時的世界上,挑出不論
哪個大國來,若是有個站在權力頂尖上的人,那肯定就是皇帝了。現在美國這個大國,在行政權
力的頂端,站上個人,說是叫總統,怎么看都叫人不放心。就讓他統治我們大家了嗎?憑什么相
信他不漸漸地變成皇帝?

 費城制憲會議最根本的困擾,就是是否真的建立一個大政府。在大政府勢在必行之后,最大
的憂慮,又是如何使得政府權力不變成專制。為了防止這一點,他們出過的方案,現在看來,都
有些可笑。比如說,不讓總統沾錢——根本不給他發工資。這其實也是美國的一個傳統,當時除
了一個州之外,都不給公職人員發工資。就是今天在一些美國小鎮上,鎮長都是義務的,反而是
具體的工作人員有工資。因為鎮長工作量也不大,自己另外有一份謀生的職業,只是業余當官,
為居民服務。這和高薪養廉的思路恰恰相反。

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弗吉尼亞方案(3)

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 另外,他們還提出過,設立三個并列的行政長官,就是相當于三個權力相等的總統,組成一
個執政小組。這個想法其實還是在追尋古羅馬的遺跡,他們實在沒有同時代的民主大國可以參照。
總之,按照富蘭克林說過的那句著名的話,就是,我們知道第一個總統會是個好人,可是,誰知
道后面會選出什么家伙來呢。而那個大家都知道的“第一個好人”華盛頓,正默默地坐在那兒,
一聲不出。

 這些今天看來并不復雜的問題,在兩百多年前,卻是很費推敲的困難的事。

 賓夕法尼亞的詹姆斯·威爾遜起來主張單一元首。威爾遜出生在蘇格蘭,在蘇格蘭啟蒙思潮
的大本營愛丁堡大學等三所大學接受教育,在美國宣布獨立之前十年的1766年,當時才24歲的
威爾遜,已經受聘于費城學院,任拉丁語教授。之后,他師從約翰·迪金森,學成一位出色的律
師,也是一位法學專家。美國歷史學家稱他為費城會議上最深刻的思想家和最精確的理論家。他


也是當年《獨立宣言》的簽署人。他認為,行政長官辦事必須快、決斷,而這只有單一元首制做
得到。

 但是也有人反對。討論到后來,就連宣讀“弗吉尼亞方案”的蘭道爾夫,也改初衷,開始發
言反對單一元首制,主張三元首制了。

 富蘭克林是東道主賓夕法尼亞的代表,已經81歲,正生著痛風病。他是當地人,就住在兩
條街以外的地方。我們曾經去參觀過他的家,樓下就是他自己開的印刷廠。他每天坐著特制的轎
子來開會。他多年在歐洲担任外交工作,是當時美國罕見的具有國際聲譽的人。在這個分歧重重
的大會上,富蘭克林以他獨有的智慧、名望,總是在關鍵時刻起著“和稀泥”的作用。

 可富蘭克林也反對單一元首制,他認為單一元首制風險太大,一方面是要防止這位元首自我
膨脹,再有,萬一他生病、去世了又怎么辦?缺任期間,誰來管行政?

 富蘭克林年事已高,但是腦子很清楚。他經常是寫好了發言稿,讓威爾遜代讀。他也不贊成
給總統發薪水。他認為,不管行政長官是一人還是多人,都不應該有薪水,因為人都會受野心和
貪欲的誘惑,開了這個口子,他就會利用權力給自己長薪水。他說,英國的高官就是沒有薪水的,
賓夕法尼亞的教友派也是這樣,把担任公職看成榮譽,榮譽重于酬勞。從這里,你也可以看到美
國民主政體的歐洲傳統。它自然地從上層精英向下逐步擴展。一開始人們都認為,參政者不會來
自底層,不會有養家口的問題。

 在制憲會議上,對于行政、立法、司法這三權,要平衡和制約。從理論追溯的話,原則在古
代就有了,可是具體怎么做?其中討論得最多的,還是立法者和執行者,就是立法和行政的關系。
原則上,是立法的一方定規則,身份上是主人,總統照規則做,就是個管家。原則是這樣,事實
上卻并不那么簡單。

 在當時的歐洲,民主在漸進中,就是從國王大權獨攬,到漸漸產生立法議會。立法議會本身,
又是從貴族獨占議席,到作為平民的上層紳士和商人逐漸分占席位。然后,是君權漸弱而立法議
會漸強。直到美國的制憲會議時,歐洲那頭的民主演進,還在君權和議會爭高低、求平衡的階段。
這樣的演進是利益分配的過程,一頭覺得不合算了,就會有擺脫對方的念頭冒出來。

 例如在法國,它的議會是所謂三級會議,出現的年頭并不晚,也就是說,就漸進改革的“起
步”來說,它并不落后于英國。只是,路易十三的攝政王一強,就把議會給停了。如此打破權力
結構的平衡,在英國也屢次上演,只是英國沒有像法國那樣,出現議會中斷160年,也就是政治
改革中斷160年的糟糕局面。

 在北美殖民時期,作為行政分支的總督與議會之間,從來沒有過歐洲本土那樣兵戎相見的血
腥沖突,可是,議會和總督不一致的時候,“法律和秩序”最終得由總督說了算。爭議還是靠一
邊壓倒另一邊來解決,權力偏大的一頭,經常是總督。

 這些經驗,使得美國的國父們看到,行政分支,似乎總是隱含著很深的皇帝、總督的歷史根


源和專權傾向。自然漸進的制度改革,就是專權者逐步向民間讓權。在一個民主制度下,議會的
立法,也不可能有許多執行細則。這些細則往往是留給行政分支制定的。行政這個管家在執行過
程中,有相當大的權力膨脹的余地。再說,行政一頭是具體操作,對大展宏圖自有一套看法,卻
必須受到議會的約束。事實上,也常常有這樣的事發生,就是行政明明覺得自己是對的,議會是
錯的,卻說服不了議會。這種權力制約的機制,也會演變成降低工作效率的牽扯。行政一方干著
干著,受不了約束,心生“踢開議會”的想法,這是很容易發生的“正常情況”。

 這使得他們對總統很不放心。最后經過充分的辯論,權衡利弊,好不容易才通過了單一元首
制,也就是今天美國的總統制。

 不僅是總統讓他們不放心。北美的形勢,也使得他們對所謂代表人民利益的立法議會一頭,
同樣充滿警惕。在美國這一段各州的共和制實踐中,他們看到,一些州里因欠債者占上風,就通
過立法緩償(stay law);不想還債,就立法迫使債主接受貶值的紙幣(tender law)。所以立法機
構的權力膨脹,也同樣危險,因為他們可能既損害了自己的長遠利益,也忽略了少數人的死活。

 再三平衡之后,他們做出的選擇,是讓這兩個分支盡可能沒有牽扯。在來源上,不是由國會
推出總統,而是國會、總統都分別由各州選出。在決策上,他們相互制約。總統雖然可以提出議
案,但必須由議會超過一半的多數通過才能立法。

 那么,假如總統不同意國會的立法,又怎么辦?他能不能有否決權?富蘭克林根據賓夕法尼
亞的經驗,認為行政否決權不好。因為在殖民時期,總督就有否決權,這往往成為總督敲詐州議
會的手段:不同總督講好條件,議會的立法馬上就會被他否決掉。他們在權衡,如果總統沒有否
決權,行政長官可能淪為傀儡;可是,如果有了行政否決權,行政長官又會不會權力膨脹?

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弗吉尼亞方案(4)

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 又經過半個月的爭論,一致認為,解決的方案是,不給絕對的行政否決權,而是給相對否決
權,否決之后,國會還有一次再否決的機會。就是說,在議會立法后,總統可以行使否決權,表
達自己的不滿。主人吩咐怎么做,作為執行的管家,也有權說,這規矩我根本沒法執行。總統否
決之后,議會若要再次通過,一半的多數就不夠了,就必須要2/3多數通過,才能壓倒總統否
決權。這時,總統就必須執行了。這就是直到今天還在運行的做法。

 行政、立法兩大分支,命定就是不斷地在“斗法”。在此后實際的運作中,美國國會就有一
些立法,被總統否決之后,永遠也休想達到2/3的強行通過票數。結果,他們就把總統不肯簽
字的立法,和總統急著需要的立法捆在一起,算作同一個法案。總統按照規定,不能部分簽署立
法。就是說,同一個法案,總統要簽就全簽,而不能局部否決其中的條款。迫使總統為了促成自
己需要的立法,也就只好把自己不喜歡的立法也一起簽下來。這種法案在美國被稱為“豬肉桶”。


反“豬肉桶”,也是今天美國政治改革的一個細節內容。

 和行政分支相關的,還有一個任命和解雇的問題。總統雖然是最高行政官,有權任命他自己
手下的行政內閣官員,各部部長、外交大使什么的。可是,任命都必須得到參議院的通過。

 可假如總統出大問題,又有誰有權力來解雇總統呢?最后他們決定,為了防止行政權力腐敗,
如果總統有叛國、受賄等不軌行為,作為人民代表的國會有權彈劾。彈劾總統的程序,必須由較
為草根層的眾議院以多數通過而啟動,由更為精英層的參議院模仿法庭形式展開審理,審理過程
要由最高法院首席大法官主持。最后經過參議院的2/3多數通過,才能成功彈劾總統。

 彈劾制的來源是英國,可是今天的英國已經廢除了這種制度。彈劾制在費城會議進入美國憲
法,是他們担心總統萬一要發展成皇帝、為所欲為的時候,國會可以合法地把他趕下臺。

 可是,這也有危險的一面。美國總統由民眾普選,而不是從議會誕生,所以,占國會多數席
位的政黨,和總統所屬的政黨,經常不是同一個黨。國會和總統有重大分歧不稀奇。假如國會沒
有自制能力,那么,彈劾制很可能被濫用,造成國會動輒趕總統下臺,政局就不穩定。

 可是,在美國兩百多年的歷史上,國會只有兩次動用彈劾程序,而且都沒有成功。其中最出
名的,就是我們都看到的幾年前對克林頓總統的彈劾案了。

 “案情”你都已經很熟悉了。克林頓總統在執政期間有了婚外情,非常不巧的是由于其他案
子,當時他正好面臨獨立檢察官的調查。于是,他在總統任期中的私人生活問題,被無孔不入的
檢察官列入了司法調查范圍。最后,克林頓內外交困,在大陪審團面前、在誓言之下,面對自己
的隱私問題,有了一次“誓言之下”的謊言。

 美國法庭要求作證者發誓保證證詞都是實話。“誓言之下”的謊言,在美國就是“作偽證”,
就是刑事重罪。因為證言的可靠,是司法最重要的支柱之一。假如司法證據任憑偽造,作偽證不
受重罚,就根本談不上什么司法公正了。

 因此,追究的是偽證行為本身,而不是偽證的內容是否重要。而克林頓總統的偽證行為,最
終被事實揭露,導致國會對克林頓總統啟動彈劾程序。這是美國歷史上的第二次。

 又經過半個月的爭論,一致認為,解決的方案是,不給絕對的行政否決權,而是給相對否決
權,否決之后,國會還有一次再否決的機會。就是說,在議會立法后,總統可以行使否決權,表
達自己的不滿。主人吩咐怎么做,作為執行的管家,也有權說,這規矩我根本沒法執行。總統否
決之后,議會若要再次通過,一半的多數就不夠了,就必須要2/3多數通過,才能壓倒總統否
決權。這時,總統就必須執行了。這就是直到今天還在運行的做法。

 行政、立法兩大分支,命定就是不斷地在“斗法”。在此后實際的運作中,美國國會就有一
些立法,被總統否決之后,永遠也休想達到2/3的強行通過票數。結果,他們就把總統不肯簽
字的立法,和總統急著需要的立法捆在一起,算作同一個法案。總統按照規定,不能部分簽署立
法。就是說,同一個法案,總統要簽就全簽,而不能局部否決其中的條款。迫使總統為了促成自


己需要的立法,也就只好把自己不喜歡的立法也一起簽下來。這種法案在美國被稱為“豬肉桶”。
反“豬肉桶”,也是今天美國政治改革的一個細節內容。

 和行政分支相關的,還有一個任命和解雇的問題。總統雖然是最高行政官,有權任命他自己
手下的行政內閣官員,各部部長、外交大使什么的。可是,任命都必須得到參議院的通過。

 可假如總統出大問題,又有誰有權力來解雇總統呢?最后他們決定,為了防止行政權力腐敗,
如果總統有叛國、受賄等不軌行為,作為人民代表的國會有權彈劾。彈劾總統的程序,必須由較
為草根層的眾議院以多數通過而啟動,由更為精英層的參議院模仿法庭形式展開審理,審理過程
要由最高法院首席大法官主持。最后經過參議院的2/3多數通過,才能成功彈劾總統。

 彈劾制的來源是英國,可是今天的英國已經廢除了這種制度。彈劾制在費城會議進入美國憲
法,是他們担心總統萬一要發展成皇帝、為所欲為的時候,國會可以合法地把他趕下臺。

 可是,這也有危險的一面。美國總統由民眾普選,而不是從議會誕生,所以,占國會多數席
位的政黨,和總統所屬的政黨,經常不是同一個黨。國會和總統有重大分歧不稀奇。假如國會沒
有自制能力,那么,彈劾制很可能被濫用,造成國會動輒趕總統下臺,政局就不穩定。

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弗吉尼亞方案(5)

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 可是,在美國兩百多年的歷史上,國會只有兩次動用彈劾程序,而且都沒有成功。其中最出
名的,就是我們都看到的幾年前對克林頓總統的彈劾案了。

 “案情”你都已經很熟悉了。克林頓總統在執政期間有了婚外情,非常不巧的是由于其他案
子,當時他正好面臨獨立檢察官的調查。于是,他在總統任期中的私人生活問題,被無孔不入的
檢察官列入了司法調查范圍。最后,克林頓內外交困,在大陪審團面前、在誓言之下,面對自己
的隱私問題,有了一次“誓言之下”的謊言。

 美國法庭要求作證者發誓保證證詞都是實話。“誓言之下”的謊言,在美國就是“作偽證”,
就是刑事重罪。因為證言的可靠,是司法最重要的支柱之一。假如司法證據任憑偽造,作偽證不
受重罚,就根本談不上什么司法公正了。

 因此,追究的是偽證行為本身,而不是偽證的內容是否重要。而克林頓總統的偽證行為,最
終被事實揭露,導致國會對克林頓總統啟動彈劾程序。這是美國歷史上的第二次。

 現在,一切時過境遷。人們已淡忘了當年的那場大風波。克林頓總統也在正常任滿離職、回
歸平淡之后,出版了他的回憶錄。回顧往事,他一方面表示了對個人行為的反省,一方面,卻憋
著一口氣,在回憶錄中強烈抨擊了國會的彈劾運作本身,指責這是對立政黨在政治上的惡意炒作。

 這也令我再次回想這個彈劾案的意義。最初引起我注意的,是國會在彈劾案當時的投票結果。
在啟動彈劾的時候,就“偽證”本身來說,事實已經非常清楚,幾乎沒有什么疑問。這是彈劾案


啟動的依據。假如這是一個似有似無、模棱兩可的事情,相信彈劾案根本不會啟動。

 所謂對總統的彈劾,是一個立法機構對行政首腦實施的類似司法審判的機制。審理過程是由
最高法院首席大法官主持。參議員做出非常近似于陪審團的投票。但是,這是公開的投票,電視
全程轉播。后果的差別是,彈劾成功的話,總統受到的處罚只是丟官,而不是判刑。

 在這個彈劾案開始之后,我就一直有些疑惑,因為,按照它的程序,參議員們是對克林頓總
統“是否作了偽證”,投出“事實與罪名相符”或者“不相符”的選擇票。根據當時公布的確鑿
證據,“偽證”幾乎已經是一個人皆盡知的事實。

 通常來說,正因為參議院的投票是公開的,那么,他們的態度,其實是在選民面前的一個亮
相。我在想的是,假如依據對事實的判斷來投票的話,全票通過也不是什么奇怪的事情。可是,
彈劾沒有被通過,幾乎又是大家事先都已經預料到的結果。這里的重要因素之一,是美國政壇面
對從未料到的、已經走得十分尷尬的棋局,依據他們對憲法的理解,運用了他們政治實踐的智慧。

 站在今天,我們回頭去看這個事件。一個總統犯下“偽證罪”,假如國會什么都不做,聽之
任之,這個國家的立國根本——法治,就形同兒戲了。因此即使在今天去看,彈劾程序的啟動,
都不是過分的。對總統來說,彈劾啟動本身,已經是一個警戒或者說懲罚。但是,是否彈劾成功、
廢黜總統,又是另一回事。

 彈劾總統成功,美國歷史上還從來沒有發生過。追溯費城制憲會議的制度設置,最基本的出
發點之一,是防止政府的行政、立法兩大分支失去平衡。最危險的事情,是一頭過大。也就是說,
最怕的是總統可以輕易地合法解散國會,或者是動輒國會能夠合法地趕總統下臺。這樣的事情經
常發生的話,說明政府的建制本身是失敗的。國家也就可能隨之動蕩。

 因此,在真的面臨是否彈劾的時候,議員們又是在非常謹慎地對待這個美國歷史上的先例。
好在,彈劾本身并不是司法程序,而是一個類司法的國會投票。因此,參議員們有一定的法理上
的回旋余地。畢竟克林頓不是賣國賊,事件是一個非常特殊的情況,慎重地對待彈劾,其實是慎
重地對待兩大分支的平衡。

 因此,雖然你可以說,一方面,這確實是兩百多年前,費城會議設計制度的成功。因為,憲
法規定了,彈劾必須達到2/3的票數,方能成功。根據兩黨席位,當時在野的共和黨一方,還
沒有占到2/3。

 可是,從投票情況來看,參眾兩院的兩次投票,分別有20%和10%的共和黨參議員,投了
否決票。也就是說,假設當年的費城制憲會議,定下彈劾不是以2/3、而是以超過一半的多數票
為準,那么,在這個共和黨占多數席位的參議院,對克林頓的彈劾仍然不會成功。因為在對手黨
中,也會產生相當比例的、以克制的態度,來對待可以名正言順、合法地把對方黨總統趕下臺的
機會。而當年定下眾議員以半數票啟動彈劾,參議員以2/3票實現彈劾這樣的比例,表現了制
憲者保持政治穩定的智慧和技巧。


 給你講著費城會議審慎對待兩大分支平衡的過程,我重提克林頓的故事,是讓你看到,一個
憲法條文的精巧設置,固然重要。可是,它依然只是“紙面文章”。它需要執行者的自律,來完
善制度實踐的另一半。

 這一點,也是費城會議最担心的地方。因為他們知道,要使一部憲法在13個主權州的聯合
體、在一個復雜的移民國家正常運作,大半的成功,不是紙上的制度構筑,而是在今后的實踐操
作。

 他們知道,每天,一船船的移民還在到來。他們知道,貧困的美國人正懷抱著希望,興致勃
勃地向西部開發挺進,在日日開拓擴大美國的疆界。他們因此在討論著新的州如何加入美國的憲
法條款。他們在預料一個迅速成長的美國。可是,他們仍然無法料到,美國今天會是這樣的規模。
因此,他們一邊在起草憲法,為管理美國打下基礎,一邊又很悲觀,其中一位代表的想法很典型,
他說,“我們的憲法能有20年的正常運作,就算很不錯了。”

 結果是,這個憲法成功地運作了200年,仍然保持著生命力。

 好了,下次再把費城制憲的故事聊下去。

 祝好!

 林達

2013-08-20 08:22

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