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《中國官僚政治研究》第一篇    論所謂官僚政治
《中國官僚政治研究》第一篇 論所謂官僚政治
王亞楠     阅读简体中文版

  第一篇    論所謂官僚政治

  一
  在有關政治理論或政治史的書籍中,我們經常容易見到關于貴族政治、專制政治、民主政治的論著。但把官僚政治(Bureaucracy)當做一個特定的形態或體制加以論述的,卻比較罕見。都往往只是在討論其他政治形態時附帶地說到。對于這種政治現象形態較少論及的理由何在,下面還有談到的機會。這里我只想說明:官僚政治確曾在不同的程度上,存在并作用于一切國家的某一歷史階段。也許就因此故,英國政治學權威拉斯基教授(Prof.Laski)曾在塞利格曼教授(Prof.Seligman)主編的《社會科學大辭典》中,就官僚政治作過這樣的概括說明:“官僚政治一語,通常是應用在政府權力全把握于官僚手中,官僚有權侵奪普通公民自由的那種政治制度上。那種政治制度的性質,慣把行政當做例行公事處理,談不到機動,遇事拖延不決,不重實驗。在極端場合,官僚且會變成世襲階級,把一切政治措施,作為自己圖謀利益的勾當。”  (《社會科學大辭典》第三卷第七十頁)。
  這個說明大體上是妥當的,但我認為需要加以補充和辨釋,否則不但那段話后面引述的例解有些不易講得明白,而且我們也似乎可以依據經驗說,官僚政治在任何歷史時代都能存在。比如說,講形式,打官腔,遇事但求形式上能交代,一味被動的刻板的應付,一味把責任向上或向下推諉……諸如此類,都是所謂官僚主義的作風。這種作風,確實在任何設官而治的社會中都可以見到,即使在民主政治下,對于官吏的任用,如采行所謂分贓制(Spoils system——美國以前官吏進退,隨政黨為轉移,故稱此種官制為分贓制),則因交代頻繁,極易造成互不負責的脫節現象;如采行專家制,重視官吏專門經驗,則又因他們長期專司其職,往往造成特殊積習,容易伴生種種官場流弊。不過,所有這些作風和流弊,通是屬于技術方面的,唯其是屬于技術方面的,故英美諸國都先后實行一種政務與事務分開的文官制,從技術上予以改進,并設法使那些流弊減縮到最低限度。然而,我們把官僚政治當做一種社會體制來討論,雖然也注意它的技術面,但同時更注意它的社會面,從社會的意義上理解官僚政治,就是說,在此種政治下,“政府權力全把握于官僚手中,官僚有權侵奪普通公民的自由”,官僚把政府措施看為為自己圖謀利益的勾當。像這種社會性的官僚主義政治,是依存于諸般社會條件,而又為那些社會條件所范圍著的,它可能增大前述技術性的官僚作風,卻不可能單在技術上去謀求根治。
  由以上的釋明可知:
  (一)官僚政治得從技術的社會的兩方面去說明,而當做一種社會體制來研究的官僚政治,寧是重視它的社會的方面,雖然我們同時沒有理由不注意到它的技術的方面。
  (二)一旦官僚政治在社會方面有了存在依據,它在技術上的官僚作風,就會更加厲害,反之,如果官僚不可能把政府權力全部掌握在自己手中,并按照自己的利益而擺布,則屬于事務的技術的官場流弊,自然是可能逐漸設法糾正的。
  (三)技術性的官僚作風,不但可能在一切設官而治的社會存在,在政府機關存在,且可能如拉斯基教授所說,在一切大規模機構,如教會、公司,乃至學校中存在,可是,真正的官僚政治,當做一個社會體制看的典型的官僚政治,卻只允許在社會的某—歷史階段存在,就歐洲說,卻只允許在十六世紀到十八世紀末,乃至十九世紀初的那一個歷史階段存在。

  二
  那是—個什么歷史階段呢?
  就政治史上說,那是由封建貴族政治轉向資產者的民主政治的過渡階段。在那個過渡階段上,一般的政治支配形態不是貴族的,也不是民主的,卻是在大小貴族與商工資產者彼此相互爭權奪利場面下成立的專制政體,而所謂官僚政治,就是當做這種專制政權的配合物或補充物而必然產生的。為了容易理解起見,我們且從以前不能產生官僚政治的社會或國家說起。
  在歐洲,最初出現的國家是希臘的奴隸國家。如在雅典,那是由十個部落選出的五百議員所組成的協議會來統治,它服從那每一個公民都有出席權與投票權的民會的決議。担任官職的權利,擴充到無產勞動者以外的一切國民。羅馬由它開始建國到以后擴大領土的千余年的長期歲月中,其政治生命史幾乎一半是受共和政府統治。羅馬共和國的官吏,任期只有一年,且向不連任(見羅偉爾[A.L.Lowell]著《公共意見與平民政治》,范用余譯本,第一八三頁)。后來臨到帝政時代,雖然如許多歷史家所說,羅馬皇帝們因受東方專制政治的影響,便扮演起東方專制君主的角色:頒布法律,征收賦稅和任命一切官吏。但是,后來并沒有形成與它相配適的官僚政治。其中原因,也許不盡如斯溫(J.E.Swain)在其《世界文化史》中所說的由于專制主義是東方的產物,西方人氣質與此不合,而是由于野蠻的日耳曼人已經侵襲進來,打斷了原有的歷史發展進程所致。
  中世紀的封建王國,是由僧侶、貴族行使統治的,不管實行到什么程度,整個中世紀,似乎總存在著一個理想,想把文明世界統一于一個政府、一個基督教共和國。它是教會,同時又是國家。在形式上,封建的階級組織,由最高級的教皇、皇帝、國王或君主到公爵、主教、僧院長、子爵、男爵和小領主,以至最下級的騎士或侍從,儼然是一個頗有層序的金字塔。但因為豁免權(Immunity)及其它的慣例,這每一個單位,差不多都形成為一個準獨立的政治體,它的屬地或地產,不受國王管轄;大小貴族或僧侶卻分別担任著治理的工作。在這種情形下,一個特殊的官僚階層,自然是無法產生的。
  可是到了中世紀末期,在上述的封建基地上逐漸成長起了民族國家。每個民族國家在開始時都采取專制主義的政治形態。為什么都要采取這種政治形態呢?如果把最基本的經濟上的原因暫且拋開不講,其原因主要是由于在反對諸侯的斗爭中獲得勝利的國王(或最大的諸侯)把以前分別把持在貴族、僧侶手中的賦稅、戰爭、公益、裁判等權都集中到自己手中了。可是對于這些方面的政務,他不能樣樣自己去做,特別在領土擴大的場合,他就更非委托或命令一批人去做不可了。這樣,“專制君主政體就把關于行政事務的立法權集中在國王手里,并由他發給官吏的命令,變成行政法或公法的來源。”(克拉勃[Krabbe]著《近代國家觀念》,王檢譯本,英譯者序,一九五七年版第十四頁)在這種情勢下,官僚或官吏就不是對國家或人民負責,而只是對國王負責。國王的語言,變為他們的法律,國王的好惡,決定了他們的命運(官運和生命)、結局,他們只要把對國王的關系弄好了,或者就下級官吏而論,只要把他們對上級官吏的關系弄好了,他們就可以為所欲為地不顧國家人民的利益,而一味圖其私利了。所以,在專制政治出現的瞬間,就必然會使政治權力把握在官僚手中,也就必然會相伴而帶來官僚政治。官僚政治是專制政治的副產物和補充物。

  三
  然則在君主專制政體下的大批官僚究是從何突然產生的呢?他們這種表現在官僚政治下的官僚性格,到了民主政治支配之下又是如何變化的呢?
  關于前一點,我有點不能同意拉斯基教授的說法,他認為“官僚政治是貴族政治的副產物”。我則只承認官僚政治下的官僚是貴族的轉形物,封建的貴族政治是不能把官僚政治作為它的副產物的。
  我們已講到,專制主義政體是一個過渡的政治形態。在它下面,被看做資產階級利益代表的所謂民主政治,還不會當做它的對立物而成長起來;同時,被看做僧侶、貴族利益代表的封建政治,亦并不會隨著專制政體出現而根本受到否定。無論哪個國家,它如其尚是專制的,要伸張王權,雖然不能不限制并打擊貴族,但為了使統治穩定,仍得利用貴族,遷就貴族。如是,所謂官僚,就至少在開始的時候,大抵是由貴族轉化過來的。
  比如就英國來說罷,英國在長期專制的過程中固不必說,就是直到資產階級已經很得勢的十九世紀初,“資產階級還深深感到自己的社會地位很低,甚至用自己的和人民的金錢去豢養一個供裝飾用的有閑階級。”(恩格斯:《社會主義從空想到科學的發展),《馬克思恩格斯選集》,—九七二年版第三卷,第四百頁)“甚至一八三二年的勝利,也還是讓土地貴族幾乎獨占了政府所有的高級職位”,因為“當時的英國中等階級通常都是完全沒有受過教育的暴發戶,他們沒有辦法不把政府的那些高級職位讓給貴族。”(同上第三九九頁)
  再看法國,法國的封建勢力,是經過一七八九年的大革命才予以徹底廓清的。大革命前的那個專制主義統治階段,“有人計算貴族和教士共有二十七萬人,依照一種可靠的統計,革命爆發前,貴族人數有十四萬,約分三萬家”  (布洛斯[welhelm Blos]著《法國革命史》,李譯本第一卷,第十一頁)。“當時貴族計分三類,即宮廷貴族(Hofadel)、職官貴族(Amtsadel)和鄉村貴族(Landadel)”(同上第十二頁)。除最后第三者鄉村貴族已貧困式微而農民化了以外,朝政大體是由宮廷貴族治理,中下級官吏是由職官貴族充當。就在革命后,延至“在路易·菲力浦統治時期,即1830一1848年,是極小一部分資產階級統治著王國,而大得多的一部分,則被高標準的選舉資格限制剝奪了選舉權。在第三共和國時代,即1848—1851年,整個資產階級統治了國家,但只有三年之久;資產階級的無能,帶來了第二帝國。”(《馬克思恩格斯選集》,第三卷,第三九八頁)
  由上面的例證可以知道,不僅在專制主義政體下是主要由貴族充任官吏,就是在市民階級所理想的民主政治形態下,許許多多的上級官吏也還是貴族出身。可是,同是貴族,他們的性質會因所處的社會不同或經濟發展的條件不同而大異其趣的。在典型的封建政治下,大大小小的貴族是自己在那里為自己行使統治,在名分上,盡管小貴族對較大貴族維持著一定的依屬關系,但實質上,他是所在屬地的絕對支配者。到了過渡的專制政體下,充當官吏的貴族,已不是以貴族的身份行使治理,而是以國王的仆役的資格行使治理。再進一步到了典型的民主政治形態下,他們又不是國王或專制君主的仆役,而是通過憲法、通過選舉、通過國會,變為人民、至少是變為商工市民階級的公仆或政治的雇傭者了。這種政治權力的推移與變化,在它后面,存在著一種社會經濟實質的轉變。在封建貴族政治末期逐漸成長起來的流通經濟或商業資本,原要求伸張王權、統一幣制稅權,要求打破前此各自為政、各求自給的分立局面。因此,對應著專制政治的經濟形態,就是商業資本,就是重商政策。而一般在專制統一局面與重商政策下得到發育成長的商工業經濟,到了一定限度就感到專制主義對于它的束縛與妨礙,它的逐漸伸展起來的實力,更一步步地迫使專制主義者向它就范、向它尋求妥協的途徑。到了這種場合,知趣點與它講求妥協的,就出現了像英國型的“光榮革命”,不知趣不肯與它講求妥協的,就出現了法國型的大革命。但不論革命的方式如何,其結果大體總不外伸張民權或市民權而剝奪王權,使國會成為法律的主權者,使人民或選舉團體成為政治的主權者。這樣一來,官僚或一般行政人員就要完全改變他們的性能,他們不再對國王負責,不再把國王的言語看作命令,他們要對國會、對人民負責了。“國會逐漸達到支配行政官吏的要求。法律不成為官吏權能的限制,而成為他們權能的基礎了。”(見前述克拉勃著,王檢譯本,英譯者序,一九五七年版第十八頁)
  這種經濟的政治的變化一經形成,國家的政治權力就不是全把握在官僚手里,官僚也不可能任意侵奪普通公民的權力;在這種場合,即使官吏不難找到個別機會作一些不負責任、不講效率,甚至假公濟私的勾當,但當作一個社會體制的官僚政治,卻是要隨著專制主義政治的沒落而喪失其存在的。
  不過,以上大體是就典型官僚政治立論,至若像晚近德意諸國獨裁統治下的新官僚政治,那將在下一篇中順便談到。

2013-08-20 13:47

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