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范福潮:《書海泛舟記》《臨時約法》為什么會成為廢紙
范福潮:《書海泛舟記》《臨時約法》為什么會成為廢紙
范福潮     阅读简体中文版

    《臨時約法》為什么會成為廢紙
    南方周末    2007-08-02 15:49:53

  ■民國史事叢談  
  
  □范福潮(河北)  
  
  倘若孫中山執政,必集權于總統,分三期、九年緩行憲政;見讓位于袁,便另訂《臨時約法》,集權于責任內閣,限制總統權力,且要袁立行憲政;這種罔顧國情、視人立法、以國家大法為政治斗爭武器的行為,有違客觀、公正的立法精神  
  武昌起義,各省響應,起事者先爭都督,后爭立法,出現了一種“視人立法”的現象。從《中華民國鄂州臨時約法》到《中華民國臨時約法》,百日之間,波云詭譎,立法,成了各派爭權奪利的第二戰場。議和成功,被孫中山視為控制袁世凱權力法寶的、匆匆制定的《臨時約法》反倒成了南北決裂、遺害民國的利器,個中緣由,發人深省。
  
  宋教仁為湖北起草《鄂州約法》,作為將來民國憲法的藍本
  
  1911年10月10日,武昌光復,清軍第二十一混成協協統黎元洪被義軍推舉為都督。早在1905年同盟會成立時,就把推翻清朝后建立的新政府定名為“中華民國軍政府”,在《革命方略》之“軍政府與各國民軍之條件”第一條中規定:“各處國民軍,每軍立一都督,以起義之首領任之。”(《辛亥革命》卷二,P16)因此,黎元洪的正式職稱便是“中華民國軍政府鄂軍都督”。
  10月14日,前湖北諮議局議長湯化龍等人擬定了民國第一個政府組織法《軍政府暫行條例》,6章24條,規定都督握有軍政大權,軍政府由司令部、軍務部、參謀部、政事部構成,四部“均直轄于都督,受都督之指揮命令,執行主管事務”,“凡發布命令及任免文武各官,均屬都督之大權”,“司令、軍務、參謀部自下級軍官以上,政事部自局長以上,均由都督親任”。這是辛亥革命后第一個省一級政府組織法案。
  10月28日,黃興偕同宋教仁等人來到武昌。黎元洪請黃興任戰時總司令,請宋教仁協助軍政府處理外交事務。黎元洪與宋教仁、居正等人商議,湖北是首義之省,要作全國表率,僅有《軍政府暫行條例》還不夠,還需制定一部根本法(憲法之類的法規),作為將來民國憲法的藍本。宋教仁曾入日本東京法政大學研究各國憲法和政治制度,眾人便推他起草了《中華民國鄂州臨時約法》(簡稱《鄂州約法》),共7章60條。
  《鄂州約法》取美國憲法精華,主張在地方自治的基礎上實行聯邦制,保障公民權利,確立三權分立原則,對行政、立法、司法三方面的職權作了明確的劃分。“總綱”第一條規定:“中華鄂州人民,以已取得之鄂州土地為境域,組織鄂州政府統治之。將來取得之土地,在鄂州域內者,同受鄂州政府之統治;若在他州域內者,亦暫受鄂州政府之統治,俟中華中國成立時,另定區劃。”第三條:“中華民國完全成立后,此約法即取消,應從中華民國憲法之規定;但鄂州人民關于鄂州統治域內,從中華民國之承認自定鄂州憲法。”第二章第二十二條至三十四條確立了都督總攬軍政大權的地位:都督由人民公舉,任期三年,得連選連任一次;都督代表鄂州政府,總攬政務、公布法律、發布臨時律令、于議會關閉期間召集臨時議會、出席議會、與外國宣戰媾和締結條約、統率水陸軍隊、制定文武官職官規、依法律任命文武職員、依法律給與勛章及其他榮典、依法律宣告戒嚴、宣告大赦減刑復權。第五章規定了議會的職權:議會由議員組成,議員由人民選舉產生,有制定法律、通過條約、議定預算決算、向政務委員提出質詢,并對違法失職的政務委員進行彈劾等項職權。第六章規定了法司的職權:法司由都督任命之法官組成,依法審理除行政訴訟以外的各種訴訟,法官除依法受刑罚宣告或應免職的懲戒宣告外不得免職。
  
  黎元洪倡儀在武昌組織臨時政府,陳其美卻欲以上海取代武昌
  
  黎元洪急于制定《鄂州約法》有著深思熟慮的打算,除了用以鞏固他的鄂督地位,更大的意圖是用它為將來組織臨時政府提供法律依據。繼湘、陜、贛、晉之后,滇、皖、滬、黔、蘇、浙、桂、閩、粵相繼獨立,若以人口、地域而論,民軍已是三分天下有其二,但各省的情況非常復雜,有的省幾處地方先后起義,就地成立臨時政府,群雄割據,互不統屬(如贛、皖、桂、粵);有的省正忙于和清軍作戰,自顧不暇(如鄂、陜、晉、蘇)。不料時局驟變,11月9日,清廷任命袁世凱為內閣總理大臣,正在孝感督師的袁世凱對民軍軟硬兼施,一面命劉承恩給黎元洪(劉是黎的同鄉)寫信議和,一面下令馮國璋猛攻漢陽。此時,漢口已失,漢陽危在旦夕,黎元洪面臨巨大壓力,如不迅速組織聯合政府,統一軍政,興兵北伐,獨立省份有被清軍各個擊破的危險。這一天,他公布了《鄂州約法》,并以鄂軍都督府通電各省,請派全權委員赴武昌組織臨時政府。
  僅隔兩日,江蘇都督程德全、浙江都督湯壽潛聯合滬軍都督陳其美也通電各省,請派代表到上海商議組織政府。此時的上海光復不及旬日,但已為同盟會開辟出一片新天地,陳其美欲以上海取代武昌為政治中心。第二天,江蘇都督代表雷奮、沈恩孚,浙江都督代表姚桐預、高爾登一到上海,即通電各省請派代表到滬組織臨時政府。11月15日,蘇浙代表依“兩省以上代表到會即行開議,續到者隨到隨與議”的議事辦法,在上海召開了第一次會議,會議定名為“各省都督府代表聯合會”。
  黎元洪倡議在先,陳其美行動在先,他對上海方面的做法很不滿,后來滬方向他解釋,因線路不通,未收到黎都督請各省派委員到鄂組織臨時政府的電報。上海方面不敢漠視黎的首義元勛地位和武昌的政治影響,11月17日至20日,“各省都督府代表聯合會”商討對于“武昌通電”的應對辦法,他們承認武昌為中華民國中央軍政府所在地,以鄂軍都督執行中央政務,但仍以上海交通便利、會議宜在上海召開,電告武昌即派代表與會,并請黎元洪以中央軍政府名義委任各省代表所推定的伍廷芳、溫宗堯為臨時外交代表。黎元洪堅持要在武昌開會,他派居正、陶鳳集作為鄂都督府代表到滬,誠邀各省派全權委員赴鄂組織臨時政府,在滬代表愿作妥協,決定移赴武昌開會。但在11月24日又生波折,決定各省都督代表赴武昌者外,仍留一人在上海,負通信、聯絡、宣傳之責。
  
  各省代表作出“虛臨時總統之席以待袁君反正歸來”的決議
  
  黎元洪爭到了在武昌組織臨時政府的權力。但天不予人,就在各省代表赴武昌的途中,11月27日漢陽全部淪陷,前線總司令黃興率隨從黯然回滬。清軍在龜山設炮轟擊武昌,鄂軍都督府中彈,黎元洪出城避戰,鄂軍上下一片悲觀,有主張將都督府遷出武昌者,有主張固守武昌與袁世凱議和者。因武昌不安全,各省代表到鄂后便假漢口英租界順昌洋行為會場,11月30日召開第一次會議,推譚人鳳(同盟會中部總部負責人之一)為議長,湖北方面推舉雷奮、馬君武、王正廷為“臨時政府組織大綱”起草員。同日,袁世凱再派蔡廷干、劉承恩過江與黎元洪議和,英國公使也電令駐漢口領事向黎元洪提出調停中國內戰的愿望,黎元洪在和戰問題上不愿擅作主張,便讓英領事去找代表談。代表們分析形勢,大都認為繼續作戰于己不利,便接受了暫時停戰的建議,并作出了“虛臨時總統之席以待袁君反正來歸”的決議。12月3日,議決《中華民國臨時政府組織大綱》(簡稱《組織大綱》)21條,即行宣布。
  《組織大綱》由臨時大總統、參議院、國務員的產生和職權三部分構成,為組織臨時政府之圭臬。臨時大總統由各省代表選舉,每省一票(因各省所派代表人數不等,故用此權宜之法),得票三分之二以上者當選;臨時大總統有統治全國、統率海軍之權,其他需參議院同意方能實行的權力與《鄂州約法》類似。參議院由每省都督派三位議員組成,參議院的職權比《鄂州約法》中“議會”的職權大,參議院未成立之前,暫由各省都督府代表會代行其職權。第十八條規定國務員(行政各部部長)的職責是“輔佐臨時大總統辦理各部事務”。《組織大綱》施行期限以中華民國憲法成立之日為止。
  
  孫文回國,同盟會改變策略,成立中華民國臨時政府,以既成事實對袁施壓
  
  同盟會要人黃興、宋教仁、陳其美在上海密切關注各省代表會議的進展情況,他們不愿看到黎元洪在武昌組織臨時政府,命蘇浙滬聯軍加緊進攻南京。就在《組織大綱》公布的前一天,聯軍占領南京。12月4日,在漢口的代表們得知南京光復,在譚人鳳主導下,議決以南京為臨時政府所在地,各省代表定于七日內齊集南京,俟有十省以上的代表到后,便開臨時大總統選舉會。同日,在滬代表也以武昌形勢危急、赴鄂代表未必能組織起臨時政府、而臨時政府又必須從速組織為由,議決以南京為臨時政府所在地,即行選舉黃興為大元帥,黎元洪為副元帥。第二天,在滬代表議決以大元帥主持組織中華民國臨時政府。鄂方代表得信后表示反對,認為在滬代表僅負通信聯絡之責,無選舉權,選舉大元帥、副元帥的行為不合法,并以黎大都督名義電告在滬代表取消前議。
  這時,袁世凱提出五項條件電達漢口,與各省代表交涉停戰。正在武昌忙于籌組臨時政府的各省代表同意議和,遂由黎元洪通電各省:“各省都督鑒:現經代表會議決各省停戰條件如下:(一)停戰十五日……兩軍于各省現在駐兵地方,一律按兵不動。(二)袁總理大臣派代表唐紹儀尚書,與黎大都督或其代表,二人討論大局……”12月7日,黎元洪提名伍廷芳為民國議和全權代表,溫宗堯、汪兆銘、王寵惠、鈕永建為參贊,胡瑛、王正廷為湖北特派代表,組織議和代表團,并頒發照會,鈐“中華民國中央軍政府大都督之印”。隔日,黎元洪發表“十一省公推伍代表電”,督促伍廷芳速來漢口與唐紹儀議和。12月11日,唐紹儀來到漢口,他見伍廷芳和四位參贊都在上海,不愿來漢口,只得改赴上海議和。
  12月14日,各省代表由漢口到南京,加上各省新派的代表,人數由23人增加到了45人。代表們原定12月16日開臨時大總統選舉會,當他們聽說唐紹儀到漢口時表示袁世凱亦主張共和,便決定暫緩選舉大總統,維持在漢口所作“留大總統之位以待袁”的決議,轉而同意在滬代表選舉大元帥、副元帥的作法,并議決于《組織大綱》追加一條:“臨時大總統未舉定以前,其職權由大元帥暫任之。”但在由誰出任大元帥問題上,代表們發生了激烈的爭論,湖北、浙江等省的代表認為:黃興失守漢口、漢陽,難辭其咎;黎元洪是首義元勛,有制定《鄂州約法》、首先通電召集各省代表籌組臨時政府之功,而且行使著“中華民國軍政府大都督”職權,理應當選大元帥。他們的意見占了上風,第二天,代表會決議,選黎元洪為大元帥,黃興為副元帥,由黃代行大元帥職,籌組聯合政府。黎元洪當即來電受職。黃興這時已收到孫中山即將回國的電報,怕引起孫的誤解,未赴南京就職。
  黎元洪當大元帥的第九天,12月25日,孫中山從國外回到上海。這時,南北議和已舉行了兩輪會談,商議停戰和召開國民會議決定國體問題已有眉目。由于孫中山回國,同盟會突然改變了策略,他們決定利用孫的聲望,趁勢在南京選舉臨時大總統,成立中華民國臨時政府,以既成事實對袁施壓,促使其早日迫使清帝退位。12月29日,17省代表在南京舉行會議,推舉湯爾和、王寵惠為正副議長,旋即舉行臨時總統選舉,孫中山以16票當選(黃興得一票)。1月2日,各省代表修改《組織大綱》,增設副總統,3日,選舉黎元洪為臨時副總統(仍兼鄂軍都督)。黎元洪白白辛苦一場,本已是“中華民國中央軍政府大元帥”的他,兩個多月的努力僅換得一個“臨時副總統”的頭銜,而武昌在首義后的政治重心地位和他對南北議和的主導權則全部喪失。從此,南北之爭的主角成了孫、袁。
  
  為約束袁世凱,孫中山倉促制定《臨時約法》
  
  南北代表經過五輪談判至12月31日達成共識:國體問題交由國民會議公決,國民會議由各省代表組織,每省三人,每人一票,到會省數有三分之二即可開議,會場設在上海,會期定于辛亥年十一月二十日(公歷1912年1月8日)之前,此議由兩方全權代表簽字后即可實行。各省代表12月29日突然選舉臨時大總統顯然違背了上述協議,袁世凱聞訊大怒,當日電詰孫中山,“國體尚待公決,未敢預聞臨時政府事”。孫中山1月1日在南京就職,袁世凱亦作出強烈反應:撤消唐紹儀議和代表職務,并致電伍廷芳,否認伍唐所訂各條,嗣后應商事件,直接電商;段祺瑞、馮國璋、段芝貴等聯絡將校四十余名,電請內閣代奏主張維持君主立憲,反對共和,又將此電傳達伍代表,措詞異常激烈。
  袁世凱雖為南方違約一事耿耿于懷,眼見清廷大勢已去,共和已成定局,只得與孫主導的臨時政府周旋。此后,南北攻詰,函電交馳,議和看似破局,實則由公開的會議轉入秘密的談判,通過幕后的交易,雙方達成默契:袁世凱迫使清帝退位、承認共和,孫中山讓臨時大總統于袁。1月下旬,種種跡象顯示,清帝退位已成定局,同盟會要人急謀對策,孫中山主張定都南京、請袁到南京就職,同盟會退為在野黨,監督政府;宋教仁主張,趁臨時參議院1月28日成立,同盟會員占參議員的多數(43名參議員,同盟會員33人)的有利時機,先行修訂《組織大綱》,改總統制為責任內閣制,聯絡愿與同盟會合作的黨派,組建一個大黨,爭取在國會選舉中取得多數席位,然后組成以本黨干部為主的內閣,約束、削弱袁的總統權力,尋機利用大選、國會彈劾等手段,迫袁下臺。其實,早在各省代表選舉臨時大總統之前,宋教仁就力主修訂《組織大綱》,仿法國制度,設總理一職,遭到多數代表的反對,有人譏宋有當總理的野心,以至孫提名他任內務總長時未獲各省代表通過。宋仍堅持,終因孫中山力主采用美國總統制,不設總理,此議乃罷。此一時,彼一時,黃興和多數黨人現在又贊同宋的意見,孫只得聽任宋去實行他的計劃,于是,便有了2月13日辭職咨文中的三項附加條款。
  孫中山咨文參議院:“查臨時政府現已成立,而民國組織之法尚未制定,應請貴院迅為編定頒布,以固民國之基。并據法制局局長宋教仁呈擬《中華民國臨時組織法草案》五十五條前來,合并咨送貴院,以資參敘”,被參議院拒絕。參議院認為:一、“組織法”既為組織臨時政府之用,便不能包括“人權”等憲法內容,因而主張另訂一部法律,取名《中華民國臨時約法》(簡稱《臨時約法》);二、立法如“受命于政府,有損立法獨立之尊嚴”,此法應由臨時參議院自行起草。1月31日,參議院將原案退回政府,自2月7日起,召集臨時約法起草會議,組織編輯委員會,著手起草《臨時約法》。參議院最初擬具的約法條文,仍是采取總統制,但宋教仁堅持責任內閣制。2月14日,參議院討論袁不肯南來就任一事,谷鐘秀、李肇甫等人便提議將臨時政府地點改設北京,議員投票表決,以20票對8票的多數,同意臨時政府設于北京之議。孫中山、黃興接到參議院的議決案,異常氣憤,當晚把李肇甫大罵一頓,限他于次日12點前必須把復議改正過來,黃說:“過了12點如果還沒有把決議改正過來,我就派兵來!”孫中山當即咨文參議院,要求復議。第二天上午,參議院以19票對7票表決臨時政府仍設于南京。(吳玉章:《武昌起義前后到二次革命》,《辛亥革命回憶錄》卷一,P120)而孫在辭職咨文中第三條中要求于袁遵守的《臨時約法》,尚在起草之中,編輯委員會在同盟會的壓力下,幾經波折,倉促成文。
  《組織大綱》規定,臨時政府應在六個月內召集國民會議,制定憲法,行憲之日,終止《組織大綱》。而參議院并未遵照這一立法程序,在新當選的臨時大總統尚未就職、國民會議尚未召開時,先行訂立《臨時約法》,袁世凱3月11日在北京就職臨時大總統,孫中山第二天便在南京公布《臨時約法》,塞給袁一部他未參與制定的“憲法”,束縛其手腳。
  《臨時約法》違背了孫中山的建國理念和同盟會的革命方略。辛亥前,孫一直主張革命成功后實行美國政體,《組織大綱》集權于總統完全符合他的意愿。“革命方略”對推翻清朝后的制憲進程作過合理的安排,準備循序漸進,分三期完成憲政:第一期為軍法之治,“地方行政,軍政府統攝之……每一縣以三年為限”;第二期為約法之治,“軍政府以地方自治權歸之其地之人民,地方議會議員,及地方行政官吏,皆由人民選舉。以天下定后六年為限……”第三期為憲法之治,“全國行約法六年后,制定憲法,軍政府解兵權、行政權,國民公舉大總統,及公舉議員以組織國會。”(《辛亥革命》卷二,P15)揆情而論:倘若孫中山執政,必維持《組織大綱》,集權于總統,分三期、九年(也許用更長的時間)緩行憲政;見讓位于袁,便另訂《臨時約法》,集權于責任內閣,限制總統權力,且要袁立行憲政;這種罔顧國情、視人立法、以國家大法為政治斗爭武器的行為,有違客觀、公正的立法精神。綜觀民初政情,《臨時約法》成了總統與內閣、政府與議會、中央與地方、軍事與民政諸多沖突的根源,最終導致孫袁決裂、二次革命和護法戰爭。其后,南北混戰,武夫稱雄,《臨時約法》,終成廢紙。  
    

  1912年3月10日,袁世凱在北京宣誓就任中華民國臨時大總統后與僚屬在外務部合影

2013-08-20 14:16

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