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中國大陸的憲政民主道路 第五章 中國現行政體的弊病
中國大陸的憲政民主道路 第五章 中國現行政體的弊病
張祖樺     阅读简体中文版

  第五章 中國現行政體的弊病
  權力趨向腐敗,絕對的權力絕對地腐敗.(英文原文為:Power tends to corrupt,and absolute power corrupts absolutely。)
                                         ——[英國]十九世紀歷史學家阿克頓勛爵
  中國現行政體已實行了半個多世紀,雖然還沒有前蘇聯存續的時間長,但歷時也不短了。與它先后建立的同類政體大多已作古了,剩下的屈指可數。個中原由,實在值得深思!如果說它在誕生的初期曾經生氣勃勃,那么到了今天已盡呈衰敗腐化之態。無論是它的黨政體制,還是立法體制和司法體制,都是弊病叢生。尤其是它的司法體制,更是問題多多,民怨沸騰。若不從根本上改革,并建立起憲政民主政體,是不會有什么好的出路的。
  腐敗與現行政制的關聯
  僅從一些公開見諸報端的案例,就不難了解腐敗已經發展到何等觸目驚心的地步:
  原海南省東方市市委書記戚火貴任職6年,竟貪污了1300多萬元錢。
  更有甚者,廣西壯族自治區貴港市原副市長李乘龍僅用了4年時間就搜刮了1000多萬元錢財,幾乎是日進萬金。在封建時代,形容官吏腐敗,曾有“三年清知府,十萬雪花銀”之說(吳敬梓:《儒林外史》第八回);而今真是青出于藍,而勝于藍。
  還有更厲害的角色:遼寧省沈陽市的常務副市長馬向東于1999年6月底率兩名高官由港商陪同在澳門豪賭,一天之內就輸掉了3600萬港元(這些錢如果用來安置下崗職工,該能解決多少人的生活困難啊!)。馬向東事發后,沈陽有七八名貪官因受賄巨大聞風外逃,13名高官被隔離審查。(詳見1999年8月2日《羊城晚報》和1999年第9期《南風窗》雜志秦朔的文章“夏天:與錢有關的問題”)。
  還是在這個沈陽市,人民檢察院技術處的副處長杜福泰,一直被認為是“優秀檢察官”;結果卻于1999年7月2日在沈陽市東郊由他購置的一處豪華歐式別墅中,與他的情婦一道被幾個劫財的初中生殺死。身后留下近百萬家產(據計算:他1986年轉業到檢察院,至死時一共13年,開始時每月工資40多元,提為副處長后為860元,他這13年不吃不喝攢起來也不到7萬元)。
  原湖北省政府駐港辦事處主任(副廳級)金鑒培僅在1997年2月至1998年8月一年半的時間里,就貪污、挪用公款1.88億余港元(合人民幣1.9億多元)用于個人賭博和炒作期指(難怪香港人普遍担心回歸后大陸官員會把貪污腐敗的惡習帶到香港)。案發前,除歸還4480萬港幣外,其余全部損失。
  原湛江海關關長(副局級)曹秀康任職期間,利用職務之便,收受賄賂折合人民幣243萬元(據說遠不止這些),并造成走私分子偷逃關稅達4億多元。湛江市原市委書記陳同慶就是走私分子的保護傘,在他的支持和參與下,僅其子陳勵生從1996年初到1998年9月,就走私汽車1900多輛,柴油43000多噸,偷逃稅款1.9億元。據已查實的情況,湛江特大走私受賄案,涉及公職人員259人,其中局級干部16人,處級干部64人。
  中共中央候補委員、原浙江省委常委、寧波市委書記許運鴻在任期間,利用職權為其妻子和兒子牟取錢物合人民幣近700萬元。寧波經濟犯罪案件共涉及違法違紀人員76名,其中省部級1名,廳局級干部13名,縣處級干部26名。這些人所造成的經濟損失達10幾億元之多,如果分攤在寧波500多萬人民的頭上,平均每人200多元。
  原河南省新鄉市委書記祝友文任職期間貪贓枉法、營私舞弊;為了掩蓋自己的罪行,竟利用職權指使黨政機關及其工作人員非法截扣群眾的舉報信件200余封;還非法動用公安機關使用專政手段追查舉報人。
  河南省平頂山市原政法委書記李長河在貪污索賄被告發后,竟雇傭殺手殺人滅口,群眾給他起名叫“蝎子書記”。(見1999年10月15日《周末》)
  原廣西壯族自治區政府副主席徐炳松利用職權,通過批土地、工程、貸款等手段共收受他人現金、實物折合財產總計人民幣1600多萬元。
  福建省政和縣是全省最貧困的縣份之一。這個縣原縣委書記丁仰寧卻照樣大收“紅包”,因此被稱為“紅包書記”。“升官不發財,請我都不來,當官不收錢,退了沒本錢”是丁仰寧的當官信條。他在政和縣任職僅兩年多,就收受紅包100多萬元,成為這個貧困縣的“百萬富翁”。在丁的“紅包丑聞”中,涉及黨員干部200多人,其中地廳級干部1人,縣處級10人,科局級90多人。從此案可以看出權力腐敗已達到何等嚴重的程度。
  2000年新年伊始,國內媒體又披露出驚人大案:中央派出由400人組成的專案組,于1月17日抵達福州,對廈門800億人民幣特大走私案進行調查取證。1999年8月,中紀委副書記劉麗英就已率工作組進駐廈門,但涉案人數不斷增多,級別愈來愈高。廈門市副市長藍甫及一批高官在逃。涉案官員已達160人。工作組規定,廈門處級以上官員暫時不得出境。(2000年1月27日《中國合作新報》頭版)
  江西省原副省長胡長清利用職權大肆索賄受賄,采取向有關部門負責人批條子、打招呼、下指令等手段,通過為他人解決貸款、建筑工程項目、營業執照、赴港定居、汽車過戶等問題,從1995年5月至1999年8月,先后90次收受、索取他人錢物,折合人民幣共計544萬余元、港幣94萬元、美金8萬元,以及價值97萬余元的高級手表、鉆戒等貴重物品;此外還有161萬余元不明來源的財產;且道德敗壞、生活腐化墮落,情節惡劣。頗具諷刺意味的是:這樣的一個“三胡干部”(胡吃、胡吹、胡來),在剛剛過去的“三講”運動中得到了“政治上堅定,堅持四項基本原則,在政治上與黨中央保持一致”的考評。老百姓說,像這樣的“三講”還不如不講。(參見鐘繼軒:《胡長清,讓我們悟出了什么?》,載2000年第5期《半月談》)
  全國人大常委會副委員長成克杰在任廣西壯族自治區黨委副書記和人民政府主席期間,利用其職務便利,單獨或與其情婦共同收受賄賂款物合計人民幣4109萬余元。
  ......
  上述案例即使在被揭露出來的腐敗事件當中,也只是極小的一部分,連“冰山之一角”都算不上。類似的事例多得不勝枚舉。
  由于制度性的原因,造成不僅高中級官員貪污腐敗,而且上行下效,基層干部也不示弱,腐敗竟成風氣。例如1998年長江大洪水中簰洲灣大堤決口,洪水過后,當地一些村干部多報倒光戶(房屋全部倒塌戶)數量,冒領救災建房款。有的鄉干部在縣城買了新房,而有的倒光戶竟然一分錢也沒拿到。幾十里長的大堤加固工程也被當地有來頭的人瓜分掉了,縣里往下發包每方土9.5元左右,經過層層盤剝,多數施工單位只能拿到每方5元多的工錢。“國家的政策為什么落不到實處?簰洲灣的情況說明,下層腐敗已經像一種可怕的‘計算機病毒’,使那里維持社會運轉的硬件—行政系統,不能支持軟件—國這家政策的良好運行。”(見1999年8月15日《中國青年報》張金嶺/文)
  專欄作家余衛國在題為《五大仇敵》的文章中寫道:“當前阻礙中國現代化進程的有五大仇敵,它們是自私、愚昧、懶惰、狡詐和腐敗。”其中,“最大的敵人是腐敗。一個不到6萬人的國家特級貧困縣,吃財政的就有5000多人,有小車100多輛,當地干部對世界最先進的‘小額貸款扶貧方式’不感興趣,因為那樣的錢要報細帳,且不掌握在他們手上。他們最熱心的‘事業’就是打報告要扶貧款。僅3年中大寧縣被查出的擠占挪用資金就達1000多萬元。越有權越有錢就越能貸到扶貧款。至于在位掌權的大小官員。婚喪、生子、滿月、周歲、十二歲、祝壽、開業、暖窯給人們發通知,敲詐財物的司空見慣。在這樣的環境下,扶貧焉能不越扶越貧?”“大寧籍老干部、原國務院計劃起草小組軍工組組長范銘痛心地說:‘解放前沒有一分錢的補貼,大寧還是有名的‘小金殿’呵!解放后,國家年年給,年年吃國家財政補貼,越吃越多,現在竟成了全國有名的‘特困縣’了。”文章作者最后得出結論:“今日的中國確不需要急風暴雨,而是需要深入有秩序地推進政治體制和經濟體制改革。否則,就不可能標本兼治;推進現代化,只是空發道德議論而已”。(1999年8月27日《南方周末》第13版)
  還有一種帶有普遍性的腐敗現象,叫做“費侵害”。指的是政府行政系統對老百姓征收或攤派的各種行政性收費,數量非常之多,且大多是違法的。據不完全統計,全國事業性收費1988年為415億元,到1996年已超過4000億元,數額接近當年稅收總額,年均遞增20 %多。甘肅省工商局對河西5地市飲食服務業的調查表明,至少有19個管理部門收取69個項目雜費。湖北省利川市從上到下收的行政事業費竟多達2200項之多。該市物價局長說“這還只是正在統計登記中的一部分。”過去,老百姓中流傳的民謠是:“國民黨的稅多,共產黨的會多。”如今,共產黨不僅會多,稅也多,費更多。發生在著名詩人聞一多的故鄉、湖北省浠水縣的4171名(1053戶)農民聯名狀告鄉政府的案件證明了這一點。據當地農民代表陳金耀介紹:農民除了按國家政策規定依法繳納了各種款項外,還是承担的不合理負担有20多項,如:
  教育附加費:16.53元/畝
  水面增值0.56元/畝
  村建校60元
  科技小報3.84元/戶
  浠水河東干渠集資38元/人
  預防冷鏈費按人頭收取
  牛包診5.70元/人
  普法費4.00元/戶
  以資代勞30元/人
  其他2元/人
  農業特產稅按人頭收取
  牲畜防疫費31.60元/戶
  豬包診9.50元/人
  .......
  當地農民氣憤地說:“我們種田脫不了頭(方言,不夠,交不了差,脫不了身的意思),連谷蔸拔起來交了都不夠!”就是這樣一樁牽涉到千家萬戶農民切身利益的案件,從年初立案到年底也不開庭。據悉,有關部門正在“積極地做農民思想工作”,希望這起《行政訴訟法》頒布以來規模最大的“民告官”案件胎死腹中。不知聞一多的在天之靈面對鄉親們的困苦作何感想!(關于此案的報道,詳見1999年12月3日《南方周末》第14版文章“千家訴訟”)
  收費還覺不過癮,遼寧省建昌縣八家子鎮政府一度在該鎮轄區內復印人民幣,吃飯喝酒時掏出一張就算數,整得當地百姓民不聊生。
  一些直面現實的文學作品也深刻而真實地刻劃了中國社會政治腐敗的狀況。如王躍文的長篇小說《國畫》、張平的長篇小說《天網》、《十面埋伏》、李佩甫的長篇小說《羊的門》等等,對官場腐敗和社會現實的揭露與批判,均已達到入木三分的程度。 
  與中國大陸的現狀形成鮮明對照的是,在實行“一國兩制”、“港人治港”的香港特區卻發生了一件轟動一時的“黃河生事件”。香港特區政府稅務局長黃河生,因為被傳媒揭發出其妻子開設幫人避稅的稅務公司,而他本人又持有該稅務公司的象征性股份,于1999年8月19日被宣布解職,丟掉了高薪的公職,成為香港有史以來第一名被香港政府即時撤職并馬上公布撤職原因的首長級高官。(據8月20日《羊城晚報》報道:香港特區政府從媒體得知黃河生違規的消息后,即對其進行了調查。在審閱了由審計署提交的調查報告后,發現他曾處理過7宗由其妻開設的稅務公司提交的稅務個案。雖然未有證據證實公帑因此受到損失,或他已涉及刑事責任,但他卻違反了三項利益申報規例及守則,已出現嚴重的利益沖突,沒有公信力再做稅務局這樣敏感的部門首長,因此即時離開該部門,是最基本的做法。)香港有關人士評論道:在香港做公務員,“應該做到Whiter Than White(比白色還白,意味無懈可擊)的職責才對。”類似的事情,在中國大陸很普遍,根本不會因此而丟官;大陸媒體對此早已見慣不驚;既使憤而成文,要見諸報端也困難重重(筆者天天讀報不輟,尚未見到過類似的報道)。兩地的差異真是不可以道里計。其實兩地在經濟上的差距正在縮小,主要的差距還是在于政治體制方面。從這個意義上說,“黃河生事件”對我們的啟示應該不小。中山大學政治學與行政學系的副教授郭正林在評論“黃河生事件”時寫道:從香港政府的處理作法中得到的啟發:“一是不能把廉政的希望寄托于政府公務人員的道德自律上,政府的廉潔最終要從廉政機制中去尋求。以權力制約權力,是政府尋找廉潔的‘開山斧’。例如在香港,盡管有人指責廉政公署好像‘蓋世太保’一樣,但廉政公署如果沒有獨立動作的權力,它就會同澳門的反貪污公署那樣,被人輕視為‘一只無牙老虎’。二是高懸社會輿論監督的利劍。以法治的精神,保證新聞監督的權力;以公開的原則,提高政府動作的透明度,提高公眾對政府及其工作人員的社會監督壓力。三是政府與社會要在法治的基礎上建立良性的互動機制。特別是以維護政府健康和公眾利益為宗旨的廉政機關,要與新聞機構建立相互支持的制度化渠道,使權力監督與社會輿論監督相得益彰。并在共同發揮保廉反腐作用的同時,營造‘過街老鼠,人人喊打’的社會氛圍。”我想:執政者并非不懂得上述道理,而是覺得這樣一來,辦什么事都要置于眾目睽睽之下,實在是太不方便了;因此才擱置不理。爾等若再敢多言,非以危害安定團結的政治局面或者危害穩定的名義治你不可;或者割掉你的舌頭也說不定。
  任何社會都會有腐敗現象,這恐怕與人性的弱點有關。但是象中國這樣普遍、公開、肆無忌憚、隨處可見的盛產腐敗,不能不說與現行政治體制有著密切的關聯。改革開放確實給中國社會帶來了很大的生機與活力,產生了許多積極的新因素,使經濟體制發生了很大的變化,并因此促進了社會生產力的發展,造成整個社會的轉型。我們在看到這些的同時,不能忽視問題的另一方面,即在社會轉型時期,也出現或存在著許多突出矛盾與消極現象。江澤民曾在中共十四屆五中全會上作了題為《正確自處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》的講話,論述了中共高層時下最為注重的十二大關系,涉及到改革、發展、穩定,經濟建設和人口、資源環境,東部地區和中西部地區,公有制經濟和其他經濟成份,中央和地方,物質文明建設和精神文明建設等等各個方面。其行文風格很象毛澤東的《論十大關系》,只是論述上顯得較為平淡。不過,我們換一個角度來思考,正可以將之解讀為十二大社會矛盾。這些矛盾倒是實實在在地存在著,常常令當局者感到左右為難,進退維谷。不過,這些矛盾都還不是社會轉型時期的主要矛盾。那么,究竟什么才是社會轉型時期的主要矛盾呢?筆者認為中國轉型期社會的主要矛盾有兩對:一對是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾;一對是處在發展中的經濟、社會、文化與落后的政治體制之間的矛盾。轉型期的所有矛盾和問題無不與這兩對主要矛盾有關,并受到這兩對主要矛盾的影響和制約。因此,在整個社會轉型時期,一方面要積極推進經濟體制改革,大力發展社會生產力;另一方面要進行相應的政治體制改革,逐步建立適應市場經濟發展需要的政治架構——憲政民主體制。中共領導層囿于維護一黨專政之私利,只承認前一對主要矛盾,而回避后一對主要矛盾。實際上這兩對矛盾是相互聯系、相輔相成的;如果只搞經濟改革,不搞政治改革,不建立憲政民主體制,是不可能建立公正、高效、公平競爭、財產權和經濟自由得到充分保障的市場經濟體系的。
  執政黨年年高喊“反腐敗”,卻為何屢禁不止,反倒愈演愈烈呢?因為腐敗與現行政治體制有著密切的關聯。腐敗現象被稱為“政治之癌”,它是指公職人員出于私人目的而濫用公共權力和公共資源的行為,包括貪污、索賄受賄、弄權勒索、任人唯親、結黨營私、揮霍浪費公共財產等一系列行為。通俗地講,腐敗就是“以權謀私”。在政治經濟學中有一種“尋租”理論,也是用來說明腐敗現象的。在尋租理論中,租金泛指政府干預或行政管制市場競爭而形成的級差收入,即超過機會成本的差價。既然政府干預和行政管制能夠創造差價收入,即租金;自然就會有追求這種租金的活動,即尋租活動。尋租活動的特點,就是利用合法或非法手段,如游說、疏通、走后門、找后臺、行賄受賄等,得到占有租金的特權。通俗地講,尋租就是“權錢交易”,即權力與貨幣的交換。由此,我們就明白了:腐敗,就是濫用權力謀取私利。十九世紀英國歷史學家阿克頓說過一句十分精辟的話:“權力傾向腐敗,絕對的權力絕對地腐敗。”問題雖然出自權力,而根源則出自“絕對的權力”,即對權力缺乏有效的監督和制約。在這種情況下,根本無法保證權力不被濫用,根本無法制止以權謀私,腐敗焉能不滋生蔓延?
  社會不公與現行政制
  社會不公尤其是民眾反映強烈的司法不公現象的普遍存在,與現行政治體制的關聯也是十分緊密的。各級黨政機關、司法機關掌握著各種生殺予奪的權力,這些權力原本來自人民,但是在現行政制下,人民對權力的使用卻無權過問。于是,在許多場合,權力異化了,變成統治人民、魚肉百姓的工具。體制內的權力監督和制約機制(如黨紀、政紀、法制)相當薄弱,體制外的監督和制約形式(如大眾傳媒、政黨、社團)基本被禁止。因此,遂使官官相護、徇私舞弊、地方保護、貪贓枉法甚至草菅人命的現象得以橫行無忌。百姓敢怒而不敢言,敢言而無處言,言之而無官理,切身權利受到侵犯而得不到保護。各級黨政官員、司法官員既握有權力,享有種種特權,又不受剛性的制約,焉能保證其不濫用職權?大量社會不公正、司法不公正甚至執法犯法的現象即由此而生。
  1999年7月23日《南方周末》刊載了一篇署名陳瑞華的文章,題目是“公安何以濫用權力”。文中寫道:“近來,媒介對公安機關濫用權力問題給予了越來越多的關注,連續報道了一系列涉及公安機關刑訊逼供、違法取證、超期羈押、濫用強制措施等方面的案例。如果不是僅僅滿足于問題的表面現象,人們不禁會產生這樣一個疑問:本應是社會治安維護者和民眾最可信賴者的人民警察,何以會如此濫用權力?
  對于這一問題,不少人士都強調公安人員主觀方面的原因,如素質不高,法律意識不強,權利觀念淡薄,重實體輕程序,重打擊輕保護,重結果輕過程。但是,筆者這里所關注的則是中國目前的司法體制問題。公安機關、檢察機關和法院本應是獨立而互不隸屬的‘司法機構’,但它們猶如同一條生產線上的三個‘操作員’,相互配合、相互補充、前后接力,共同致力于完成懲治犯罪、維護治安的任務。在這一體制下,公安機關作為行政機關,擁有幾乎不受限制的司法權;檢察機關作為法律監督者,卻無從實施有效的司法監督;法院作為司法裁判機構,卻不具有獨立自主的地位。正是這些司法體制上的缺陷,才導致某些公安濫用權力現象的發生。
  首先,在刑事偵查階段,沒有一個中立的司法機構參與其中,訴訟缺乏必要的司法授權和司法審查機制。我們可以看到,在由公安機關偵查的案件中,從搜查、扣押,到拘傳、取保候審、監視居住、拘留,都是由公安機關自行決定、自己執行的。在這里,只有追訴者與被訴者之間赤裸裸的追究關系。承受強制性措施的公民無從提出有效的申訴,而只能像獵物面對獵手一樣,任由公安機關處置。刑事偵查活動能否依法進行,完全取決于公安人員的個人素質和職業道德。另一方面,作為司法裁判機構,法院無法對追訴活動實施有效的司法審查。在中國的刑事訴訟中,對于公安機關采取的所有強制性偵查措施,法院都無權發布許可的令狀;對于公安機關的非法羈押,嫌疑人即使訴諸法院,法院也不會就此舉行專門的聽證程序。對于公安人員采取非法手段獲取的證據,有關司法解釋盡管已經確立了排除規則,但法院實際上很少使用這一權力。而更多的情況則是法院直接采納那些具有證明價值的語氣,而不論它們是否屬于非法所得。
  其次,公民對于自己所遭受的不合理強制性措施,事后無法獲得有效的司法救濟。在中國,公安機關既是負責維護社會治安的行政管理機關,又是負責懲治犯罪的偵查機關。作為行政機關,它擁有包括行政拘留、收容教育、勞動教養等在內的各種強制性手段,還可以實施包括罚款在內的各種行政處罚。而在刑事偵查中,公安機關經常將這些行政措施用來作為破案的手段。那么,遭受不公正待遇的嫌疑人往那里去控告呢?在我國,法院一般不會將這種案件列入行政訴訟的范圍。實際上,嫌疑人這時只能求助于公安機關或者它的上級機關。但是負有‘懲治犯罪’、‘維護社會治安’這一‘重大使命’的公安機關,怎么可能主動對自己的偵查行為進行審查和監督,又怎么可能主動糾正自己或者下級的違法措施呢?嫌疑人這種向追訴者提出申訴的做法不是像‘與虎謀皮’一樣荒唐嗎?!
  第三,檢察機關作為國家的‘法律監督機關’,本身肩負著偵查和公訴職責,難以履行‘法律監督’的使命。從理論上看,檢察機關可以對公安機關的偵查活動實施一定的司法監督,甚至可以直接糾正公安機關的違法現象,但是,由于公安機關可以完全獨立地辦理刑事案件,不受檢察機關的領導和指揮,甚至完全將檢察機關排除在偵查之外,加之檢察機關本身又是部分案件的偵查機關和所有公訴案件的起訴機關,并在很多情況下與公安機關具有共同的職業利益和動機。因此,檢察機關根本無從實施有效的“法律監督”。
  由此看來,導致公安機關濫用權力的主要原因是‘公檢法三機關’流水作業式的訴訟模式。因此,杜絕這種現象的根本出路,是進行大規模的司法改革,使公安機關的巨大權力受到充分有效的司法控制,從而消除那些容易滋生腐敗、縱容枉法者的制度環境。對于一個日益走向民主、法治的國家而言,與其放任少數警察濫施暴力、禍害民眾,不如使其權力受到完備的司法制約。筆者相信,一個不能管好警察的國家,不可能是真正意義的法治國家;警察權力的濫用恰恰是人治社會的典型特征。人們或許很難說清真正的‘法治國家’究竟是什么樣的,但將警察權力控制到適當的程度,恐怕是實現法治的必要前提。”
  據《山西青年報》、南京《周末》、《羊城晚報》、《齊魯晚報》、《滇池晨報》等媒體2000年3、4月份報道,山西省嵐縣青年農民李綠松因村里小學校修建問題四處告狀未果,氣憤之下在縣委門口寫了“清除腐敗,清除貪官污吏”等反腐標語。與此同時,縣委、縣政府、縣政協、縣教育局的4塊牌子被人摘掉。于是,李綠松被傳喚到縣公安局,遭到殘酷地刑訊逼供(拳打、腳踢、木棍和電棒擊打)。李綠松奮起抗議,竟被公安干警將其舌頭割掉一截。這一令人無比憤慨與震驚的事件,足以證明上述警察權力得不到有效制約會產生十分嚴重的后果和司法體制亟待改革的論點。 
  1999年第8期《讀書》雜志刊登了一篇陳四益寫的短文,題目叫做《監督的對策》,寫得甚是短小精悍。文中說:“為了防止權力的異化,建立監督機構,無疑很好。
  但是,上有政策,下有對策。上有監督呢,下也一樣有法子應付。監督者擁有重權,他要監督那些違法者,也就愈容易成為違法者包圍的目標。把你拉下水,看誰監督誰!
  野史有載:宋朝的文彥博在成都當官時,大吃大喝,奢糜成風。朝廷派御史去查看,結果落入了文彥博設置的‘三陪’圈套。落水的監督者,回到都城大講文彥博的好話,于是,大事化小,小事化了,成了犯罪的保護者。文彥博也就依然是大大的好官了。這些事,在官方的正史中是看不到的。反貪局的成立不是很久以前的事,但反貪機構成立沒有多久,各地的反貪局長便有不少落馬,有的省多至十幾個、幾十個,這是見諸報端的。而執法監督者借執法之名行敲詐之實者,也屢有所聞。今日的落馬者,想必也遇見了文彥博。 
  看來,沒有監督的監督,很可能成為罪惡的淵藪——防止權力異化的權力,一樣也有異化的可能,不管愛聽不愛聽,這才是最可怕的。或曰:我們的監督部門自有上級監督。那么上級或上級的上級由誰監督?只要存在不受監督者,腐敗就可能在那里孳生。”
  由此可見,社會不公、司法不公的根本原因在于現行政治體制存在著嚴重弊病。 
  現行政治體制的弊病
  不止是腐敗和社會不公正與現行政治體制有著密切的關聯,其它方面的社會問題也都有制度上的原因。比如國有企業普遍陷入嚴重困境的狀況,就與現行政治體制有著千絲萬縷的聯系。在現代社會,國家機關本應是履行公共服務和社會管理職能的機構,而不應該直接管理企業。但是在我國,時至今日,各級國家機關仍在管理著數以十萬計的大大小小的國有企業,這些企業的組織管理、生產經營、干部任免乃至于技術改造都要受到政府主管部門的管制和干預。國有企業的廠長、經理還要接受同級黨委的領導,大多數企業的廠長、經理與黨委、書記之間存在著緊張關系。這種體制說穿了就是“政客管企業”,而不是企業家辦企業,這種狀況正是國有企業的癥結所在。至于應該由政府管理的下崗與失業工人的社會救濟、建立社會保障體系、提供就業機會、進行再就業職業培訓等,卻很難找到專司其職的部門。這種政企不分、黨企不分、以政干企、以黨干企、政府職能嚴重錯位的現象正是現行政治體制不能適應經濟、社會、文化發展需要的集中體現。這種狀況雖幾經改革,卻一直未見成效,其根本原因就在于只是在經濟管理體制上作文章,而不觸動政治體制。誰都明白抓企業、抓經濟、抓物質建設有油水、有實惠、容易出政績;所以權放了又收,收了又放,放放收收,始終理不出頭緒。今天,大家都看得很清楚了,如果不從根本上改革現行政治體制和政府管理體制,國有企業是不可能真正走出困境的。全國人大法律委員會副主任、著名經濟學家厲以寧認為,如果在政企分開方面不進行大膽的探索,好的國企也只能紅火三兩年而已。(1)因為廠長能干而搞得好的企業,成績出來后,馬上就被調去當官了;(2)投資主體不承担投資風險,但當企業搞好后,領導雄心壯志就來了,到處建設,鋪攤子,借銀行的錢,致使企業背上大包袱;(3)上級機關在企業搞好后下任務,讓企業去兼并、幫助差的企業。結果可能兼并下好多包袱,最后把一個好企業拖垮了;(4)對于好的企業,上級加任務,我吃飯你付款等,造成企業職工心理不平衡,干勁沒了;(5)共患難容易共安樂難,互相指責、揭發,致使工作組進來查來查去。在這種體制環境下,國有企業怎么可能搞得好呢?(載1999年第11期《經濟與信息》)從中國國有企業的現狀來看,厲以寧教授的分析是符合實際的!
  其它方面諸如中央與地方的關系、教育與科技發展、環境保護與資源開發、人事干部管理與公務員制度、所有制問題、分配問題、財政問題、新聞與媒體的問題等等無不與政治體制有著密切的關系。本文限于篇幅,不能一一論述,讀者盡可聯系實際,舉一反三。 
  中國現行政治體制有著悠久的歷史淵源,可以一直追溯到兩千多年前的秦帝國。公元前221年,秦始皇掃平海內、一統天下,創立了秦王朝。秦朝即立,改行郡縣制,將全國劃分為36郡,書同文,車同軌,統一度量衡,建立龐大的官僚機構。實行高度集權的君主專制統治,立法、行政、司法、監察、軍事等各種權力都操于皇帝一人之手,“天下之事無小大皆決于上”。實行嚴刑峻法,對皇帝和專制統治的任何不滿和非議,都要受到殘酷地鎮壓。“焚書坑儒”,毀滅文化,大批消滅知識分子,取消學校,以強制力量和鐵血手段壟斷意識形態。秦以后的歷朝歷代,統治形式雖不斷發生變化,但秦王朝創立的大一統的君主專制政體卻一脈相傳,至清朝可以說臻于完備。直到1911年爆發辛亥革命,才結束了長達兩千多年的君主專制政體的統治。但是由于軍閥割據,戰亂不已,一直未能建立現代民主政體。孫中山先生雖有此志向,倡導民族、民權、民生“三民主義”,不幸英年早逝,壯志未酬。之后,蔣介石率領北伐軍在南京建立國民政府,一再宣稱繼承中山先生遺志,經由軍政、訓政,最終實現憲政,建立民主政體。但相繼爆發的國共戰爭、抗日戰爭以及國民黨一黨專政統治的迅速走向腐敗,使得國民黨政權很快土崩瓦解,只留下一紙空文的《中華民國憲法》。
  毛澤東和共產黨正是抓住了國民黨的一黨專政、腐敗與忽視底層民眾利益的弊端,發動了以“打土豪、分田地”為號召的農民革命,采取了“以農村包圍城市”的戰略,并最終把國民黨統治者趕出大陸,建立了植根底層、植根鄉村的中共政權。但是,毛澤東和中共領導人也未能擺脫中國古代專制主義的傳統,毛本人具有濃厚的帝王思想,他曾賦詩以超越“秦皇漢武”自詡,又以明朝(因清朝是異族統治)的正統繼承人自居。毛澤東曾于1973年8月5日寫了一首《讀<封建論>呈郭老》(注:《封建論》是唐代文人柳宗元所作的。其主旨是肯定中央集權統一國家的郡縣制,批駁代表封建割據勢力的“封建制”,肯定秦始皇的歷史功績。“郭老”指郭沫若。)的七律詩:“勸君少罵秦始皇,焚坑事件須商量。祖龍魂死秦猶在,孔學名高實秕糠。百代猶行秦政法,《十批》不是好文章。熟讀唐人《封建論》,不從子厚返文王。”1973年9月23日,毛澤東在接見外賓時又說:我贊成秦始皇,不贊成孔夫子。可見,毛澤東對專制暴虐的秦始皇是十分鍾愛的。在毛澤東時代,中國實行的仍然是高度中央集權的一黨專政統治。在鄧小平時代,雖然開啟了經濟和對外開放的大門,但在政治上仍然堅持共產黨一黨專政。到了江澤民時代,比起前兩任總書記來,條件要優越得多;因此完全應該改弦更張,拋棄曾給中華民族帶來深重災難的無產階級專政理論,切實地推進政治改革,改行憲政民主政治。這方面真應該學學國民黨的第三代領導人蔣經國先生,這樣才能從根本上消解中國的社會政治危機,求得國家的長治久安;也才能奠定個人在歷史上的光彩地位。但同樣令人遺憾的是,時至今日,我們一點都看不到這方面的跡象;不僅如此,誰若提出一些不同的政治見解,還繼續沿用專政工具,或嚴密監控,或橫加迫害,或投入大獄,或處以流放。
  根據政治發展理論,一個國家要想實現現代化,在政治上應當具備四個基本條件:(1)這個國家應該是統一的,至少不是四分五裂的;(2)這個國家應該是真正獨立的,不受任何外國勢力的挾制;(3)這個國家必須克服個人獨裁專制,不能由一個人決定國家的一切;(4)這個國家應該逐步建立起一整套適合經濟發展的法制體系和政治架構。這幾個政治方面的基本條件不具備,即使一個國家實現了工業化或經濟現代化,或者依賴豐富的自然資源使國民過上比較富裕的生活,都只能算作“畸型現代化”,發動第二次世界大戰的德國、意大利、日本就是這種“畸型現代化”的范本。因此,“二戰”以后,德、意、日都重新制訂憲法,采行憲政民主政體。
  從我國的情況來看,自1949年中共在大陸奪取政權后,應該說上述(1)、(2)兩個條件基本具備。此后,如能在(3)、(4)兩個方面下一番功夫的話,則經濟起飛、社會進步、文化繁榮、政治發展的進程早已發端,中國的現代化絕不會付出如此慘重的代價,今日之中國斷不至落后如此許多。實行改革開放以來,雖然在政治制度方面發生了從極權主義向威權主義的轉變,在法制建設方面有了一定程度的進步,社會在擺脫了意識形態的禁錮之后日趨開放;但是,從總體上看來,政治改革嚴重滯后,現行政治體制弊端很多,致使各方面的矛盾積重難返,并構成了社會生產力繼續發展的巨大障礙。 
  現行政治體制的弊病甚多,呈現出一種癌變的病理狀態。下面僅擇其要者予以剖析:
  (1)權力的軟約束機制。中共建政以后,受斯大林主義的蘇聯模式影響,在經濟上實行計劃體制,在政治上實行一黨專政。一黨專政的基本特點就是執政黨通過對政權、所有權和意識形態的壟斷,實行對國家所有領域的一元化統治。用已故著名美籍華人政治學學者鄒讜教授的話來說:就是實行全能主義政治。換一句大白話說,就是共產黨壟斷了一切權力,不允許人們對之說“不”。改革開放以來,中共逐步順應時代潮流,放棄計劃體制,改行市場經濟。但是,在前蘇聯東歐各國均已放棄一黨制的歷史背景下,仍然排拒權力制衡理論,堅持一黨專政。權力本身無所謂好壞,關鍵在于它被用來做什么樣的事。健全的政治體制應該具有一整套對權力的硬約束機制,以保證權力被用來做好事、防止權力被用來做壞事;即使出現濫用權力做壞事的情況,也能夠及時地發現與揭露,并且盡快予以糾正。而現行政治體制的情況卻與之相反,一方面權力集中在黨政機關和黨政官員手中,另一方面對權力的監督機制和制約機制卻十分軟弱。體制外的監督和制約形式,如政黨監督、社團監督基本被禁止;被共產黨稱之為參政黨的所謂“民主黨派”對執政黨根本構不成任何制約;新聞傳媒被定義為“黨的喉舌”,只準歌功頌德不準有不同聲音;大眾傳媒受到嚴格限制。因此,不同意見很難表達,民眾及社會不同利益群體的參與管道十分狹小。體制內的監督與制約機制也相當薄弱,法制建設任重道遠,司法體制弊端叢生;行政監察部門在多數地方作用甚微,形同虛設;黨的紀律檢查機構均設在各級黨委之中,對同級黨委基本起不到監督作用。轟動全國的原中共政治局委員、北京市委書記陳希同貪污腐敗的案件,早在八九民運期間,民眾就有強烈反映,卻一直拖延至97年之后(由于黨內權力斗爭)才受到黨紀和法律處罚。與之類同的現象還不知有多少,迄今仍逍遙法外,繼續恣意妄為。由于權力的軟約束機制,導致決策失誤給國家造成重大損失的現象也比比皆是。
  (2)制度性腐敗。今天,自上而下的腐敗現象已成為社會的痼疾,貪污受賄、權錢交易已成為社會經濟運行機制的組成部分。只要舍得花錢,什么違法的事情都可以暢通無阻;連王朝末年的賣官鬻爵這樣的丑惡現象也已屢見不鮮;不少部門、單位的領導者儼然就是當地的土皇帝、土霸王。一邊是工人下崗、失業,農民生活困難;一邊是官員一擲萬金、花天酒地。對于這種社會整體性的狀況,執政黨將之簡單化地歸因于外部世界價值觀念的誘惑,提出是由于受“資產階級腐朽思想和生活方式的影響”、個別黨員干部意志薄弱、經受不住考驗云云。按照這種說法,只要加強教育、嚴肅黨紀就可以消除腐敗現象了。殊不料整黨整風搞了無數次,腐敗現象不僅未能消除,反而呈愈演愈烈之勢,以致江澤民在十五大報告中也發出了“如果腐敗得不到有效懲治,黨就會喪失人民群眾的信任和支持”的感慨。可見,導致腐敗現象滋生的原因并不那么簡單。前文指出:腐敗就是“以權謀私”。之所以能夠產生這樣大面積的以權謀私,顯然應從現行的制度安排方面找尋原因。在現行政治體制下,官員隊伍龐大(據報上披露,1996年底全國的黨政工團管理人員超過3600萬,占職工總數32%,全年支付的工資獎金為4700億元;加上農村690萬吃皇糧的人,1996年全年的花費約11000億元,相當于當年國民生產總值的20%),手中掌握的權力也很大,但是工資收入卻普遍偏低(中央部委司局級官員當時的月工資收入不足1000元,還不及大飯店的服務員)。在這種情況下,即官員的工資、津貼等名義收入不高,手中掌握的權力卻很大,再加上權力的軟約束機制,腐敗現象大面積蔓延的原因不就很清楚了嗎?故此,我們把這種由于制度安排不合理造成的腐敗稱之為“體制性腐敗”。鄧小平曾經明白地說過:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面”。因此,不從制度上改革,僅強調教育和紀律,是只治標不治本,不可能從根本上解決問題。
  (3)人治、權治大于法治。人治是傳統社會的特征,法治是現代社會的標志。我國正處在社會轉型時期,在現行政治體制中,人治與法治的成分都有。考量下來,人治的成分遠大于法治。法律在今天的中國還遠未具有至高無上的地位,連國家的根本大法《憲法》的權威都很成問題,違反憲法的現象時有發生,卻從未出現違憲審查的案例。執法、司法方面的問題也十分嚴重,有法不依、執法不嚴、違法不糾、司法不公的現象普遍存在。人們的法制觀念、法治意識也不夠強,無論是企業、還是個人,逃稅漏稅行為都是相當平常的事情。而辦事講人情、靠關系的習慣仍根深蒂固。各級黨政官員在處理問題時優先考慮的往往是人際關系而非法律規制。就連中央和省部級的高層官員也都普遍崇尚行政權力,而忽視法制的作用。因此,在現實生活中,在面對權大還是法大的問題時,多數人會回答權比法大。這種現狀導致社會經濟秩序紊亂,交易成本高昂,人際關系復雜化,十分不利于社會穩定與良性發展。
  (4)人權與人的自由這一基本價值不被尊重。在中國的政治制度中最為缺乏的就是對人權和人的自由的關懷。雖然現行憲法規定“公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”,而事實上,這些自由并未落實;尤其是后幾種自由,人民基本享受不到。一些持有不同意見的人士僅僅因為表達了不同的聲音就被判處徒刑。憲法明文規定:公民的人身自由和人格尊嚴不受侵犯。但是由于絕對權力的存在,公民的人身自由和人格尊嚴每每受到侵犯而感到無奈。憲法規定:國家保護公民的合法財產所有權,而公民們卻普遍感到私有財產缺乏制度保障,政策經常發生變化使人缺少安全感(民謠曰“共產黨的政策像月亮,初一十五不一樣”),因而造成許多人害怕發財致富,想方設法把私有財產隱藏起來甚至轉移到國外去。憲法規定:公民有言論自由。而在實際生活中,對言論、輿論、傳媒、網絡都有嚴格的箝制,根本不允許批評執政黨。憲法還規定:公民有結社自由。但是在現實中,公民根本享受不到結社自由,組建政黨更被視為大逆不道。尤其是當政府部門與公民發生利益沖突時,現行的政治制度和法律規章基本上都是有利政府的,公民總是處在弱勢和被侵害的地位。這樣的制度導向當然是不利于調動公民的工作積極性、創造性和社會責任感的,也容易使公民產生與政府的疏離感、對立情緒,造成社會心理的逆反。
  (5)民主化程度偏低。民主化是政治現代化的主要指標,它主要包括公正選舉制度的推廣,大眾參與政治的程度提高,政黨和政府機關決策程序的民主化,實行代議制,政治多元化等項內容。我國現行政治體制基本承襲了歷史上專制主義的傳統、并接受了前蘇聯斯大林主義一黨專政的模式,因而與現代民主政治相去甚遠。這種體制的特點就是權力高度集中,以政黨代替民眾,以領袖代替政黨,發展到極端就是一個人說了算(與君主專制或僭主政治相類似),十分不民主。而且它非常缺乏制約機制和糾錯機制。正因為這樣,才出現了反右派、反右傾、公社化、大躍進、“四清”一直到史無前例的“文化大革命”,造成幾千萬人非正常死亡和價值幾千億元的人民財產的損失以及對生態環境資源的巨大破壞,連國家主席都不能保住自己的生命。1978年以來,進行了一系列的經濟改革,但政治改革卻一直裹足不前。鄧小平說過要搞政改卻未能夠實行。胡耀邦、趙紫陽兩位想搞政改的黨的總書記相繼被趕下了臺。江澤民主政迄今在政改方面徘徊不前,在意識形態領域還有所倒退。近幾年雖然在人民代表大會制度方面以及村民自治方面出現了一些積極的變化,但都沒有觸及根本的政治體制,社會總體上的民主化程度仍然是相當低的。
  我國政治體制的弊病還有很多,以上談到的只是其中的主要部分。面對這樣的現實,如果還不進行政治改革,以從根本上消除現行政治體制的弊病,同時逐步建立憲政民主體制 ;反而諱疾忌醫,粉飾太平,自欺欺人,則這些弊病(政治癌癥)只會愈演愈烈,總有一天會達到現行政治體制所不能容納和承受的程度(就象清朝末年和蘇聯東歐曾經發生過的情形一樣);到那時,再想搞政治改革則為時已晚。如果一味地抱殘守缺、因循茍且,最終只能導致體制崩解、社會失控的局面,那無疑將是整個中華民族的又一場大災難。我想,每一個有分析頭腦的中國人都會認為,這絕不是危言聳聽! 
  
2013-08-22 21:59

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