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中國大陸的憲政民主道路 第十四章 建構憲政政體
中國大陸的憲政民主道路 第十四章 建構憲政政體
張祖樺     阅读简体中文版

  第十四章 建構憲政政體
  在進行憲法設計或改革的時候,需要對目標、風險和變化的不確定性這三者之間作出判斷,以實現一種可接受的平衡。
                                                     ——[美]羅伯特.達爾 
  本世紀以來第一次,也許是有史以來第一次,人類不需要發明自己生存的制度。我們無需在深夜談論哪種政府形式好些,更無需從君主們手中乞求公正,我們只要從我們自身中去召喚它。
                          ——[美]喬治.布什
  前面已經說過,我們的總體目標是要在我國建立憲政民主政體。我們還論述了,為實現這一目標在不同階段所要進行的工作,以及初步憲政民主階段與高度憲政民主階段的一些基本特征。本章的任務是在前文論述的基礎上,結合我國的實際,進一步探討建構憲政民主政體的一些不容回避的重大問題,以期為我國的憲政民主建設提供可資參考的建議。我們將分別討論與建構憲政民主政體關系密切的直接民主與間接民主問題;內閣制與總統制問題;權力制衡機制問題;國家結構問題。
  一、直接民主與間接民主結合
  直接民主與間接民主一直是一個頗有爭議的重大理論問題和現實問題,因此很有必要把它討論清楚。直接民主是指公民們親自掌握國家權力,作出政治決策,而不通過代表的中介。間接民主或稱代議制民主是指公民選舉代表掌握國家決策權力,公民的民主權利主要體現在選舉代表的權利上。在中國的憲政民主運動中,有一部分人鑒于在現行體制下,公民的民主權利得不到實現,因而主張以實行直接民主為政治訴求。而另一部分人(主要是學者)則明確地主張在中國實行間接民主。例如劉軍寧、王焱等人編輯的《直接民主與間接民主》(三聯書店1998年版)一書中指出:“作為國家體制層次上的選擇,唯一合理可行的只能是間接民主。”顯然,在直接民主與間接民主的問題上,人們的認識存在著一定的差異。
  如果拿直接民主制與間接民主制進行比較的話,間接民主制——代議制確實具有難以替代的優越性。許多經典作家早已對此作過明確地論述。約翰.斯圖亞特.密爾寫道:“既然在面積和人口超過一個小市鎮的社會里除公共事務的某些極次要的部分外所有的人親自參加公共事務是不可能的,從而就可以得出結論說,一個完善政府的理想類型一定是代議制政府了。”(《代議制政府》,商務印書館1982年版P55)在密爾看來,代議制是大眾參與原則與精英統治原則的完美結合,是平等原則與效率原則的高度統一,因而是最理想的政體形式。托馬斯.潘恩指出:“把代議制同民主制結合起來,就可以獲得一種能夠容納和聯合一切不同利益和不同大小的領土與不同數量人口的政府體制;而這種體制在效力方面也勝過世襲政府,”“代議制一經推行,立刻就能在那么廣大的國土上和利害圈子里奏效,再要設計出一種象它那樣的政府體制,是不可能的。”“甚至在領土有限的國家中,代議制也比簡單的民主制可取。”(《潘恩選集》,商務印書館1989年版P246)密爾先生和潘恩先生說得很有道理,不僅在規模巨大、人口眾多的大型共和國里實行直接民主制,成本太高、弊端很多;即使在領土有限、人口較少的小型共和國里,間接民主制也要比直接民主制更為可取。尤其是在現代國家,社會事務越來越繁雜、社會分工越來越細密,事事都要付諸公民討論、投票、表決,既無可能,也無必要。世界上最小的共和國——圣馬力諾共和國,只有61平方公里面積和2萬多人口,它的政府架構仍然是采取代議制形式。直接民主的發源地——希臘,也早已改行代議制民主。托克維爾認為:政治民主有兩種不同類型。一種是大眾民主,其最大弊端是可能導致“多數暴政”,導致對個人自由的侵害。另一種是建立在社會多元基礎之上、體現分權原則、保障個人自由的民主。這種民主不僅是現代社會發展的必然方向,而且是提供社會凝聚力、提高公民道德的必要制度。顯然,他所主張的是第二種民主,即代議制民主。
  我們說間接民主制具有許多優越性,并不等于說直接民主制就一無足取。直接民主制強調現代社會的政治權力只有從民主政制之中取得合法性,是有正當理由的。主張直接民主制的人希圖不斷拓展民主的領域,擴大民主的影響,爭取公眾支持,推進民主實踐,同樣是合乎情理的。尤其是在缺乏民主傳統、實行一黨專政的中國,要打破政治壟斷、培育公民意識,在一定場合有針對性地提倡直接民主,也是具有積極意義的。因此,我認為在建構中國的憲政民主政體的過程中,可以考慮把直接民主與間接民主結合起來。即在國家層級的體制上實行間接民主制——代議制,輔之以最終決定意義上的全民公決(如涉及改變國家體制和憲法秩序、解決憲制危機或決定國家元首的地位)這種直接民主制。在地方和基層的政治體制上,實行直接民主與間接民主相結合的制度。在基層的社會組織中,發展村民自治、居民自治、社區自治,實行直接選舉,自主管理。在此基礎上,鄉鎮、縣、市(包括現有的縣級市、地級市和省級市)的行政首長和人大代表(議會議員),都應逐步實行直接選舉(省級建制的改革方案:“實省”、“虛省”擬或“廢省”,可留待以后詳細研究)。這樣做的社會條件已基本具備,技術上的問題也不是很大;臺灣幾十年前就這么做了,也沒有出什么大事。在立法、政府架構、公共事務管理等方面,則以間接民主制為主。
  把直接民主與間接民主結合起來,有助于發揮它們各自的優點,彌補它們各自的弊端和不足。這樣做當然會有不少困難,好在民主國家已經在這方面積累了豐富的經驗,足以為我們所借鑒。近幾十年來,先進的民主國家政治發展的一個新趨勢,就是半直接民主或參與制民主。所謂“半直接民主”就是代議制民主與直接民主的結合,即公共決策一部分由公民選舉代表制定,一部分由公民自己直接制定。在代議制民主時代,有三種直接民主的形式在西方國家與代議制民主并行:即公民投票、公民創議和罷免民選公職人員。近幾十年來,這幾種形式的直接民主得到長足的發展,以至于對美國和其它西方國家地方層面的民主發生了革命性的影響,它同時在逐步向上發展,在中央層面上對重大事務實行公民公決得到越來越多的人的支持。當代信息技術的發展,更是為公民的政治參與創造了更加多樣化的形式和無限廣闊的前景。自1974年以來,“電子投票”、“電子市政會議”問世,人們已經開始感覺到,新技術正在擴大和重新定義直接民主。(參見叢日云著《當代世界的民主化浪潮》,天津人民出版社1999年版P374—387)針對美國哥倫布市郊區的居民利用電子通訊設備對本地區的市政建設進行投票表決的事例,美國著名未來學家阿爾文.托夫勒在書中寫道:“這是明天可能實行直接民主的一個最初的跡象。利用先進的計算機、人造衛星、電話、有線電視、投票技術以及其它工具,一個受過教育的公民,在歷史上第一次能夠開始作出自己的許多政治決定。”(托夫勒:《第三次浪潮》,三聯書店1984年版P533)“我們可以創造許多有想像力的安排,把直接民主和間接民主結合起來。”(托夫勒:《創造一個新的文明——第三次浪潮的政治》,上海三聯書店1996年版P99)這種情況對于正處在社會轉型期的我們國家來說,顯得有些超前。但是科學技術(尤其是電子技術、計算機技術、通訊技術、互聯網技術)的飛速發展會有助于直接民主與間接民主的結合,則是可以預期的。我們只要努力實踐、積極探索、不斷修正,就一定能夠在不太久的將來建立起符合我國實際的、將直接民主與間接民主結合起來的先進的政治體制。 
  二、內閣制與總統制結合
  內閣制與總統制是憲政政體的兩種主要的政府體制。內閣制又稱議會制,以議會為國家政治活動中心,議會具有最高權力機關性質,享有立法、組織、監督政府的權力。政府由議會中擁有多數議席的一個政黨或幾個政黨聯盟組閣,并對議會負責。議會對政府可以通過不信任案推翻內閣。內閣制總統由選舉產生,只具有“虛位元首”的性質,沒有實權,不負實際責任。現代世界上多數民主國家都采用內閣制(或稱內閣共和制、議會共和制),如英國、德國、意大利、奧地利、希臘、印度等。總統制與內閣制有很大區別。在總統制下,總統是國家政治活動中心,總統既是國家元首,又是政府首腦,掌握最高行政權。總統直接任命領導政府,政府不是由議會產生,也不對議會負責,只對總統負責。總統的權力受議會立法的制約,但不對議會直接負責。總統不能解散議會,議會也不能將總統解職,除非對總統彈劾并加以定罪外。美國是典型的總統制國家。歷史上受美國影響較大的拉丁美洲一些國家,如阿根廷、巴西、墨西哥、危地馬拉、多米尼加和亞洲、非洲新獨立的一些國家有不少是總統制,俄羅斯實行的也是總統制。有的國家如法國,實行的是一種介于內閣制與總統制之間的政體。其共和國總統由選民直接選舉產生,擁有很大權力,總統既是國家元首,又主宰行政大權,并可以解散議會。同時,共和國又保留了政府對議會負責的形式,國民議會擁有對政府投不信任案的權力。這種政體,在總統掌握重要權力這一點上具有總統制特點,但是在政府須向議會負責這一點上又具有議會制特點,因而被稱為“半總統制”。
  內閣制、總統制、半總統制三種政體各有利弊。一般來說,內閣制奉行議會至上,重大決策概由議會作出,較能體現民主的原則,經過議會充分討論后作出錯誤決策的概可能性較小,也有助于防止個人專權。其主要弊端是容易造成多黨紛爭,決策效率較低。總統制則以總統為國家政治中心,賦予總統很大的權力,許多重大的政治決策由總統作出,因此決策效率自然較高,應變能力相對較強。其主要弊端是過于倚重總統個人,總統的品質、性格乃至身體狀況,都可能對國家政治產生相當大的影響;這樣,作出錯誤決策的可能性就會高出一些,糾正錯誤的難度也要大一些。半總統制結合了內閣制與總統制的特點,并承襲了它們的優點和弱點,因而使其適用范圍變得較窄。諸葛慕群在《憲政中國》一書中指出:以法國為代表的半總統制政體的確認過程,反映了法國這個國家獨特的憲政化道路,半總統制反映了法國強大的行政權與國民渴望自由的妥協。也許它暗示了建立半總統制政體需要滿足類似法國那樣的特定條件,這一點為當今世界上只有屈指可數的國家實行半總統制作了注解。這表明,這種政體的實行還不具有普遍性,即使實行這種政體,其長短之處由于在現實生活中可提供的政體樣本數量有限,其證明力度是不夠的。相對于選擇其它政體而言,對于中國這樣一個處于憲政化轉型期間的國家而言,選擇半總統制政體可能遇到的風險要大一些。因此,我們考慮政體選擇時,將以內閣制和總統制為主要參考對象。中國憲政化肩負著兩大任務:建立憲政體制與鞏固憲政體制。其中的關鍵因素是保障自由與保持穩定。之所以要進行憲政化,就是因為在傳統的威權政治體制之下,缺少自由。但如果缺少必要的政治穩定,其結果是可能或根本得不到自由,即使得到自由,也將轉瞬即逝。正是基于這種考慮,諸葛慕群主張中國未來的憲政政體選擇內閣制(議會制),因為內閣制最有助于保障自由和保持穩定。(《憲政中國》,加拿大明鏡出版社1998年版P154——155)
  諸葛慕群的分析是有一定道理的。但是,對中國的憲政化而言,存在著一個兩難選擇(須充分考慮到中國非常欠缺憲政民主傳統的現實):如果一開始就選擇內閣制,則在體制改革與體制轉換階段,新舊交替,眾法待立,而議會卻因黨爭不斷,難以達成協議,就可能出現貽誤時機、耽誤要事,甚至于混亂不止、難以收拾的局面。而如果選擇總統制,則可能出現總統權力過大,過于專斷,難以制約以至于新建立的憲政民主體制失去平衡,導致政局動蕩的局面;處理不好,還可能導致舊體制復辟。思慮及此,筆者反復考量,覺得應把內閣制與總統制的特點結合起來,采取一種類似于半總統制的政體。這種政體應賦予總統較大的實權,如重要人事任免權、主持內閣會議權、簽署法令權、國防權(總統是軍隊的統帥、主持最高國防會議)、外交權(派遣大使和特使、接受外國大使和特使、參加國際談判、締結國際條約并批準國際條約——法律規定須由議會批準的國際條約除外)、召開臨時議會權、公布法律權、法律復議請求權、發布咨文權、舉行全民復決權、解散議會權、采取緊急措施權和赦免權等。總統不需要經過議會投票表決就可以直接任命總理;根據總理提出的政府辭職要求解除總理的職務;根據總理的提名任免政府其他成員。總理和內閣既要對總統負責,也要對議會負責,并依法享有充分的履行公務的職權。由于中國人口太多,直接選舉國家總統在短期內恐難以操作,比較可行的辦法是仿效美國的作法,進行間接選舉,先由各選舉單元選出選舉人,再由選舉人選出總統。同時,議會擁有立法權、財政權和對政府的監督權。政府要對議會負責;要接受議會的監督;議會有權彈劾總統和通過不信任案;議會有倒閣權;議會還擁有修憲權。這樣的一種制度安排既可保證行政權的統一和有效;又可保證議會擁有較大的制約總統和內閣的權力。在進行相關的制度建構時,應充分參照民主國家特別是法國和俄羅斯聯邦的經驗教訓。
  考慮到我國的實際情況,在實行憲政民主制度的初期,為了降低黨爭的消極作用和提高行政效能,以保證政治體制的順利轉換和新制度的確立,可以在制度安排上向總統制適當傾斜。待憲政民主制度得到確立、國家的民主生活走上軌道后,再逐步向內閣制靠拢。以上設計是一種較為理性和理想的建議,是否采行,還要看屆時的總統人選。如總統人選具備較高的民主素養,就可以實行這種政體;如總統人選具有較強的專斷傾向,就決不可以授予他太大的權限。此處事關重大,一定要審慎把握,不可出大的差錯。
  三、建立權力制衡機制
  憲政的要義就是限政和控權;憲政民主政體的實質就是制約政治權力,保護公民權利與自由。為此需要建立一整套行之有效的權力制衡機制,其中最重要的是立法機構、行政機構、司法機構的相互制約與平衡和具有權威性的違憲審查制度的設立。
  立法機構:憲政民主政體下的立法機構在國家體制中具有十分重要的地位。因為憲政民主國家是法治國家,而立法機構就是制定、修改和廢止法律的權力機關。世界上憲政民主國家的立法機構絕大多數都是采取議會的形式,差別主要在于議會是實行一院制還是實行兩院制。一院制是指議會由一個議院行使其全部職權;兩院制則是指議會分設兩院共同行使其職權。議會是實行一院制好還是實行兩院制好,學術界一直存在不同看法。主張一院制的人認為:立法機構實行兩院制可能導致分裂國家主權;容易使議會內部發生矛盾,導致議會失去牽制行政機構的能力,甚至被行政機構所操縱;而實行一院制工作效率高,容易通過國家所需要的各種法律,同時可以加強議員的責任感,避免互相推諉,可以簡化機構,避免人力財力的浪費。而主張兩院制的人則認為:立法機構由兩部分組成,可以通過相互的反對權彼此箝制;兩院制可以緩和議會和行政機構之間的矛盾沖突,當議會中的一院與行政機構不能協調時,另一院可以從中斡旋,不至使雙方陷入僵局或卷入激烈斗爭;單獨一個議院不足以負担起現代國家繁重的立法任務,需要另設一個議院分担其工作;社會發展和職業團體興盛的結果,在實行地域代表制的同時,還應該采取職業代表制,因而有必要分設兩院。一院制與兩院制各有利弊,到底采用哪種體制,應視實際情況而定。從當今世界各國立法機構的情況來看,規模較小的國家或實行集權制的國家多實行一院制;規模較大的國家和民主國家多實行兩院制。我國是規模超大型的國家,采用一院制恐怕難以勝任繁重的立法任務,也不易平衡各個方面的關系;因此,在建立憲政民主政體之后以實行兩院制為宜。其中一院可稱為國民議會,相當于下議院,按一定人口比例分配給各選舉單位由公民投票直接選舉產生;另一院可稱為參議院,相當于上議院,各省名額一樣,亦由公民投票選舉產生。兩院各有分工,彼此相互制約。國民議會的議員人數以500—600人為宜;參議院的議員人數以100—150人為宜。兩院議員均為職業化,不得兼任它職。
  立法機構的主要職權是立法、決定財政和稅收以及監督行政機構和司法機構。立法就是制定、修改和廢止法律。決定財政和稅收是指由議會審議、通過財政預算法案、撥款法案和稅收法案。監督與制衡行政機構和司法機構的方式很多:(1)通過立法權來制約行政與司法;(2)通過財政權來制約政府,議會如果不同意政府的某項政策,可以否決撥款案或預算案;(3)行使質詢權,對行政機構與司法機構及官員的公職行為進行質詢,提出批評、意見和建議;(4)擁有彈劾權,當總統、副總統、法院法官和所有文職官員違法犯罪時,議會有彈劾權;(5)掌握調查權,議會有權對各級官員的守法情況進行調查取證;(6)享有人事批準權,凡是法律規定須由議會審查批準的公職(包括法官和檢察官),都必須征得議會的同意;(7)批準條約權;(8)宣戰權;(9)決定實行緊急狀態或戒嚴;(10)決定設立特別法庭;等等。立法機構的組成和權限須由憲法明文規定。 
  行政機構:憲政民主中國的行政機構主要由總統辦事機構、內閣級各部和各獨立的委員會、局、署所組成,負責國家的行政事務與公共管理。由于現代國家的各類事務總的來說呈現出越來越繁雜的趨勢,所以國家的行政事務越來越繁重和復雜,國家的公共管理職能也呈現擴大之勢,舉凡內政、經濟、外交、國防、安全、教育、科技、文化、通訊、交通、衛生、體育、環保、建筑、就業、社會保障等等,都要由行政機構(也就是人們常說的政府部門)統籌安排、組織施行、周密管理。行政機構通過征稅拿了公民的錢,就要為納稅人提供盡可能周到細致和令人滿意的服務,否則就是失職。行政機構要依法行政,不得違法亂紀,更不得濫用職權、瀆職和與民爭利;要接受立法機構和司法機構的監督與約束。同時,行政機構也有權制約立法機構和司法機構。行政對立法的制衡主要是對立法機構通過的法案行使否決權。行政對司法的制衡主要表現為總統提名最高法院的大法官人選上。
  司法機構:司法機構在憲政民主政體中的地位極其重要,因為它是拱衛法治原則和保證法律實施的主要防線。這個防線一旦被突破,憲政民主政體也將難以生存。司法機構的基本職責就是捍衛憲法,嚴格執行法律,確保司法公正。司法機構本身也要依法辦事,接受法律的制約。為了使司法機構能夠有效地履行自身的職責,就必須確保司法獨立,這一點在民主國家是通例。如德國“基本法”規定:“司法權賦予法官;它由聯邦憲法法院、聯邦最高法院、本基本法所規定的各種聯邦法院和各州法院行使之”。“法官具有獨立性,只服從法律”,“法官不得聽從聯邦法院、聯邦參議院、聯邦政府以及州有關機構的指示”。司法機構對立法和行政的制約主要是通過違憲審查(又稱“司法審查”)制實施的,由憲法授權的司法機構對立法機構制定的法律和行政機構制定的行政命令進行審查,并裁決其是否違反憲法。(關于西方主要國家的權力制衡可參見孫丙珠主編《西方憲法概論》,中國政法大學出版社1990年版)
  違憲審查:憲政民主制度的建立與存續,一定要有違憲審查制度的保障。美國當代憲法學家路易斯·亨金指出:“隨著時間的流逝,司法審查成了憲政制度的一項既定特征”。 (《憲政.民主.對外事務》三聯書店1996年版P115)印度最高法院高級律師索利.J.索拉布吉認為:“如果沒有獨立的、擁有司法審查權的、容易接近、能實施這些權利的司法機關,那么,包括平等權在內的基本權利保障就只是一堆空洞的浮詞麗句”。(《憲政與權利》三聯書店1996年版P135)違憲審查是指由特定的司法機關或具有司法性質的國家機關(如憲法法院、最高法院、憲法委員會)履行對一切法律文件與政府、社團、公民個人的行為是否合乎憲法進行權威性的審查。它的基本內容有兩個方面:第一,審查法律及法律性文件的合憲性。因為憲法是國家的根本法,而憲法規范的特點之一是原則性。它往往需要由普通法加以具體化。如果普通法背離了憲法的原則精神,而又讓它發生法律效力,就會損害憲法的權威,妨礙憲法的貫徹施行。所以,審查法律及法律性文件是否合乎憲法,便成為司法審查的重要內容。第二,審查全體公民、一切國家機關、社會團體、企業事業單位以及各政黨組織的行為是否合憲。憲法規范的另一特點是它具有最高的法律效力,是全體公民和一切社會組織的基本的行為準則。如果在立憲國家中發生了背離這個準則的行為,不論這種行為出自個人還是出自政府、社會組織,都會損害憲法的權威、妨礙憲法的貫徹施行。因此,審查全體公民和所有國家機關、社會組織的行為的合憲性,也是司法審查的重要內容。
  從國家強制性的角度認識憲法的法律,就很容易明白:憲法可以而且必須由一個適當的機關加以適用。如同法律也必須由國家機關――法院適用一樣,憲法作為法律也必須由適當的機關加以適用。適當的國家機關依照一定的程序運用憲法審查立法和行政活動,進行合憲性判斷的過程,就是適用憲法的過程,其目的在于監督憲法得到有效的實施。因此,憲法適用制度實質上就是一種司法審查制度。這里所謂“適當的國家機關” ,是指適用憲法的機關在法律地位上必須相對獨立,作出的裁決必須是公正的、有效的,也就是說應具有司法性質。憲法是否由相對獨立、公正的國家機關加以適用,是衡量憲法是否具有法律性(估且不論它是最高級的法律)的主要標準。從各個立憲國家的實踐上看,以美國為典型的一類國家是采用普通法院裁決憲法爭訟的模式。據不完全統計,在120多個實行憲政民主制度的國家或準憲政民主國家中,有60多個國家采用這種模式。以德國――奧地利為代表的是以憲法法院專門監督憲法實施的模式,也日益受到重視和推廣。世界上已經有50 多個國家設立了專門監督憲法實施、履行違憲審查職權的憲法法院。法國創立的憲法委員會模式也頗具特色,同樣有效地履行了違憲審查的職能。不管這幾種模式有多大差異,但它們都具有一個共同點,就是,憲法作為法律,在真正實行憲政的國家,都得到了具有司法性質的國家機關的適用。
  為什么要由獨立的具有司法性質的國家機關監督憲法實施,履行違憲審查職能,而不是由立法機關或行政執法機關來履行同樣的職能呢?從表面上看,似乎是一種歷史選擇的結果;實質上具有深刻的內在合理性與合法性。因為如果由立法機關或者隸屬于立法機關的機構承當違憲審查職能,就成為自己監督自己,實際效果必然會大打折扣,立法方面的違憲審查就難以落實。如果由行政機關履行違憲審查的職能,也存在類似的問題,即行政機關的違憲行為將很難得到有效地審查和糾正。由此可見,違憲審查只能由具有司法性質的國家機關來承當;換句話說,違憲審查只能是司法審查。同理,憲政民主國家只有確立以司法審查為保障的原則,并且按照這一原則的要求,建立適合本國實際的違憲審查機構和違憲審查程序,開展積極的富有成效的護憲工作,才能真正實現憲政民主,才能確保憲法的最高權威,才能使人權和人的自由得到切實保障。
  我認為:根據我國的實際情況,在憲政民主體制下,建立獨立的憲法法院作為履行違憲審查職權的專門機構是最好的選擇。這樣,一可以確立違憲審查制度的權威性;二能保證違憲審查機關的獨立性;三能實現專業化;四能有效地保護個人自由與權利不受侵犯;
  五能提高違憲審查的效率和質量;六能捍衛憲政民主政體和憲法秩序不被破壞。
  四、國家結構:從單一制逐步過渡到聯邦制
  國家結構即國家的組成方式。它決定著國家整體與其組成部分之間、中央機關與地方機關之間的權力配置及其相互關系。現代國家主要有單一制和復合制兩種國家結構類型。復合制主要包括聯邦制和邦聯制。單一制國家以普通行政單位或自治單位劃分其內部組成,其主要特點是:(1)全國只有一個憲法,一個中央機關體系;(2)各行政單位和自治單位均受中央的統一領導,沒有脫離中央而獨立的權力;(3)不論中央與地方的分權達到何種程度,地方的權力均由中央以法律文件規定或改變,地方權力缺乏憲法保障。而聯邦制國家是以成員國(有的國家稱“州”或“邦”)形式劃分其內部組成,其主要特點是:(1)聯邦和成員國都有自己的憲法和中央機關體系(也就是說聯邦制是一種雙層體制);(2)聯邦公民同時也是成員國公民;(3)聯邦權力依照聯邦憲法在全國行使,但聯邦和成員國之間的權限劃分亦由憲法規定,聯邦無權任意改變。
  我國是一個單一制國家。1911年以前為高度中央集權的君主專制國家。辛亥革命結束了延續兩千多年的封建帝制。1912年元旦,中華民國宣告成立。1912年3月8日,制憲會議通過了《中華民國臨時約法》,規定“中華民國領土,為二十二行省,內外蒙古、西藏、青海。”以后經歷了袁世凱專權、北洋軍閥統治、南京國民政府主政幾個時期,到1949年共產黨取得全國政權。中共領導下的中華人民共和國先后頒布過1954憲法、1975憲法、1978憲法和1982憲法,都規定中國實行單一制的國家結構,全國設立一個中央機關體系,實行統一政令。自1978年以來,隨著大陸改革開放政策的逐步施行,情況開始發生變化。其一,為解決實行資本主義制度的香港、澳門和臺灣與實行社會主義制度的大陸的統一問題,鄧小平提出了“一國兩制”的辦法,并經過1982憲法的確認;之后全國人大于1990年、1993年相繼頒布了《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》,規定香港、澳門主權回歸中國以后“實行高度自治、享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”可以以“中國香港”、“中國澳門”的名義單獨同各國、各地區及有關國際組織建立和發展經濟、文化合作關系,并簽訂有關的雙邊或多邊協定。香港特區和澳門特區保持財政獨立,財政收入全部用于自身需要,不上繳中央政府。香港特區和澳門特區政府還享有貨幣發行權,可以自主發行貨幣,自行制定貨幣金融政策。香港和澳門分別于1997年、1999年回歸祖國,上述兩個《基本法》均已生效。使得香港和澳門在某些方面享有權限(如終審權、不向中央政府納稅、自主發行貨幣和外交方面的權限)比某些聯邦制國家的成員國還要大。其二,中國大陸近二十多年來實行分權化的經濟改革政策,一方面使地方和企業的積極性得到很大釋放,國民經濟隨之取得持續高速增長;另一方面則從經濟層面到地域層面及至政治層面都開始出現“聯邦化”的趨向,地方對擴大自主權的渴求日益強烈,中央政府與地方政府的談判機制和博弈局面業已形成。其三,臺灣和西藏、新疆、內蒙問題日趨突顯。臺灣政界與民間人士大多數不接受“一國兩制”模式,兩岸關系不斷出現一觸即發的危險情勢;西藏、新疆、內蒙不斷出現要求獨立的運動,給中央政府帶來很大麻煩;西藏宗教領袖、諾貝爾和平獎得主達賴喇嘛曾多次提出用聯邦制解決中國和西藏的關系問題,并要求在西藏也實行“一國兩制”政策,他的上述主張在國際上贏得了不少同情。其四,愈來愈多的海內外華人學者、社會活動家和各界人士主張用建立聯邦制的方法解決中國的統一問題和民族和平共處問題。凡此種種均表明,中國的國家結構正在醞釀著深刻的變革。
  憲政民主政體是一種奉行和平主義、富于改革精神的政體,它主張用和平的、人道的、民主的方式尋求解決問題的辦法。因此,當單一制的國家結構不能適應國家變化的形勢甚至阻礙國家發展時,聯邦制自然就成為憲政中國的替代性選擇。因為聯邦制可以為解決中央與地方的矛盾、海峽兩岸關系和西藏、新疆、內蒙問題提供一個全新的、富有彈性的制度架構。而且世界上規模較大的共和國(如美國、加拿大、俄羅斯、德國、澳大利亞、印度、巴基斯坦、巴西、墨西哥、尼日利亞等)大都實行聯邦制。所以,筆者主張在建構中國的憲政民主政體的過程中,在國家結構上,可以考慮逐步從單一制轉為聯邦制。當然,我國的國家結構如改為聯邦制,也會產生一系列新的問題。譬如怎樣合理地劃分聯邦與成員邦的權限?聯邦與成員邦的國家機構如何設置?聯邦與成員邦的法律體系如何建立?聯邦內部的經濟合作與統一市場怎樣發展?怎樣建立有效行政?聯邦與成員邦的安全怎樣保障?怎樣確定聯邦與成員邦的行政區劃?怎樣縮小成員邦之間的社會經濟差距?怎樣消解聯邦內部的離散性與分離化傾向?等等。但是不用担心,所有可能產生的問題都是能夠找到解決辦法的。從實踐上來說,國際上實行聯邦制的國家已經積累了十分豐富的經驗可供借鑒;從理論上來說,海內外的學者和社會活動家也進行了長期周詳的研究,提出了許多富有創見的建議和具有可操作性的方案,并草擬了《聯邦中國憲法草案》。著名政治學家嚴家其先生于1992年就發表了《聯邦中國構想》一書,對中國建立聯邦制的必要性、聯邦中國的政治體制、人權和財產權的保障、港臺問題、西藏問題和走向聯邦中國的道路等方面進行了系統地論述。筆者也曾在1996年寫過《中國國家結構:從單一制到聯邦制》一文,對我國國家結構的現狀、改革思路和建構聯邦制的若干主要問題(立憲原則、權力劃分、國空機構、法律體系、財政制度、安全體系、國際關系與外交、統一市場、成員邦的設立、行政區劃)作了一定研究,提出了一些初步構想。我相信:在建立了憲政民主政體的基礎上,只要充分集中有關各方的政治智慧,以各民族的根本利益為重,就一定能找到避免戰爭、為各方所接受的和平解決方案。一個自由、民主、繁榮、富強和聯邦制的中國終將會以雄健的身姿屹立在世界的東方。 
  
2013-08-22 22:08

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