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聯邦黨人文集 第  二十二  篇(麥迪遜)
聯邦黨人文集 第 二十二 篇(麥迪遜)
亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、和詹姆斯·麥迪遜     阅读简体中文版

 第二十二篇
  (漢密爾頓)
  致紐約州人民:
  目前聯邦制度的缺點除了已經列舉的以外,還有其他一些并非不重要的缺點,那些缺點湊合起來使這個制度完全不適宜管理聯邦的事務。缺乏管理商業的權力,是所有黨派都承認的一個缺點。這種權力的效用,在我們探討的第一個題目中,已經探討過了。由于這個原因,以及對這個問題意見一致,所以就沒有什么必要在這里加以補充了。根據最膚淺的看法,顯然不存在同貿易或金融的利益有關、而且更強烈要求聯邦管理的事物。
  缺乏這種管理,已經成為同外國訂立有利條約的障礙,并且造成了各州之間的相互不滿。凡是熟悉我們政治聯盟的性質的國家,沒有一個會不明智到同合眾國簽訂條約的程度,因為他們通過條約就要讓與對他們說來多少有點重要的特權。他們知道,聯邦方面承担的義務可以在任何時候被其成員違犯;他們從經驗中發現,他們可以在我們的市場上享受他們渴望的每種特權,除了暗示給予暫時方便以外,勿須給我們任何回報。因此,下面這種情形沒有什么值得奇怪的:詹金?先生在向下議院提出一項管理兩國暫時來往的議案,他在進行說明前先發表聲明說,以前議案中的類似條款,是符合大不列顛商業的每項目的的,因此,在發現美國政府是否更加言行一致以前,還是堅持原案比較穩妥。
  有些州竭力設法利用各種禁例、限制和排斥來影響英國在這方面的做法,然而由于缺乏總的權威和各州內部意見不同而造成的缺乏同心協力,迄今已使諸如此類的每次嘗試都遭失敗,今后只要采取一致措施的障礙繼續存在,這類試驗還會繼續失敗。
  某些州的干涉性的、不友善的、與聯邦精神相反的規定,在不同情況下曾給其他各州提供表示憤怒和抱怨的正當理由。值得担心的是,這種性質的事例,如果不用國家的管理加以制止,可能會增加和擴大,直到它們成為不和和沖突的重要原因,其嚴重性不亞于邦聯各部分之間進行往來的有害障礙。“日耳曼帝國的商業,不斷受到一些諸侯和城邦對通過他們領土的商品征收多種關稅的束縛,由于這種做法,日耳曼如此幸運形成的名水大川幾乎完全無用。”雖然我國人民的天性,從不容許把這種描寫完全應用到我們身上,然而我們可以有理由地預期,由于各州的規章逐漸互相抵觸,每一州的公民最后對其他各州公民的看法和對待,不會比對外國人和外國僑民好多少。
  招募軍隊的權力,用邦聯條款最明顯的解釋來說,只是向各州征募一定人數的權力。在最近的戰爭中發現,這種作法對一種有力的和經濟的防御制度有很多妨礙。它引起制造拍賣人口的各州進行競爭。為了提供向他們要求的人數,他們互相競爭,直至補助金多到受不了的程度。進一步提高補助金的希望,誘使那些打算服役的人拖延應召日期,無意長期服役。因此,在我們出現問題的緊要關頭,征兵又慢又少,應征人數少,費用卻很多,軍隊人員不斷變動,從而破壞軍隊紀律,使公眾安全經常受到軍隊可能潰散的極大危險。因此在某些情況下,實行了強制的征兵方法,除了渴望自由以外,什么東西也不能使人民容忍這種辦法。
  這種征募部隊的方法,同平均分配負担相比,對于節省和花費的氣力來說,并沒有更不利之處。鄰近戰爭地點的各州,受自衛動機的影響,竭力提供它們的兵士名額,甚至超過自己的能力范圍;而遠離戰爭危險的各州,多半在行動上消極怠慢,同別人的積極努力恰成對比。在這種情況下,這種不平等的直接壓力不同于貢獻金錢的壓力,是不能用最后償清的希望來緩和的。沒有支付他們那一份錢款的各州,至少要負拖欠的責任;但是在人力供應方面卻沒有拖欠的賬目。然而,當我們考慮到拖欠最多的州能夠償付他們欠款的希望是多么渺茫時,我們沒有更多的理由對于缺乏這種希望感到惋惜。定額和攤派制度無論應用于人或錢財,從各方面看來都是聯邦的一種愚蠢制度,也是一種對各成員不平等和不公正的制度。
  各州的平等投票權,是邦聯政府另一個特殊情況。每種按比例的主張,每種公平代表制的規定,都在譴責這樣的原則:它使羅得島的權力大小與麻薩諸塞、康納狄格或紐約等州完全相等。使特拉華在國事審議上同賓夕法尼亞、弗吉尼亞或北卡羅來納有同等發言權。平等投票權的運用違反了共和政體的基本準則,該原則的要求是,多數的意見應該占優勢。詭辯者可能這樣回答:主權平等,各州投票構成的多數,就是聯邦美國的多數。但是這種邏輯上的花招,永遠駁不倒合乎正義和常識的明確見解。可能會發生這樣的情況:州的多數卻是美國人民的少數;而三分之二的美國人民不會長期甘愿按照人為的區分和推論的花招,使自己的利益聽任三分之一的人口處理和擺布。較大的州不久就會嫌惡從較小的州接受法律的主張,默認喪失他們在政治地位上應有的重要性,不僅會對權力的熱愛麻木不仁,甚至會犧牲對平等的渴望。期望前者既不明智,要求后者也不公正。小一些的州考慮到自己的安全和福利多么特殊地依賴于聯合時,就應該毫不猶豫地放棄一種權利,這種權利如果不放棄,會成為長期新罕布什爾、羅得島、新澤西、特拉華、佐治亞、南卡羅來納和馬里蘭在全部州中占多數,但它們并不包括三分之一的美國人口。——普布利烏斯聯合的致命傷。
  可能有人反對說:最重要的決議不是由七個州,必須有九個州,或者總數的三分之二的同意;由此可以推論說:九個州經常會包括聯邦中的多數。但這并不排除面積和人口很不相同的各州有同等投票權是不適當的,就事實而論,這個論斷也不正確,因為我們能夠舉出其總人數還少于人民多數的九個州的名字,而在憲法上這九個州是有可能投一致票的。此外,有些相當重要的問題是可以由微弱的多數決定的;還有一些使人懷疑的事情,如果被解釋為有七個州投票就完全夠了就會使投票的作用擴大到最重要的事業上。此外,值得注意的是,州的數目可能增加,投票比例卻沒有相應增加的規定。
  但是這還不是問題的全貌。初看起來象是補救的辦法,實際上卻是有害的東西。使少數有權否決多數(在需要超過多數才作決定的情況下,往往如此),其趨勢就是使多數人的意見服從少數人的意見。由于少數幾個州不出席,國會往往處于波蘭議會的情況,那里只要有一票就足以停止其一切行動。
  聯邦的六十分之一,大約相當于特拉華和羅得島,就曾多次反對完全禁止它進行活動。這就是實踐效果與理論上預期的效果完全相反的一種高深理論。在公眾團體中必需意見一致或近乎一致,這是以對安全有幫助為前提的。但是其真正作用卻是妨害管理,破壞政府的能力,并且用隨意處理、反復無常、無關緊要的計謀、社會騷亂、腐敗的結黨營私,等等,來代替值得尊重的多數人的正常審議和決定。在一個國家的緊急關頭中,通常是需要采取行動的,其政府的好壞和強弱是極其重要的。公眾事務必須以這種或那種方式繼續進行。如果頑固的少數在用最好的方法處理公眾事務方面能夠控制多數,那么多數人為了能做出一點事情,就必須依從少數人的意見;于是少數人的意見就能統治多數人的意見,而且給全國的行動定下了調子。因此就有令人厭惡的拖延,不斷的磋商和密謀;有關公益的卑鄙的妥協。然而在這樣的制度下,能夠有這種妥協還是幸運的,因為在某些場合下事情并不允許妥協,于是政府的措施必然會有害地擱置起來,或者注定失敗,往往由于不能同時獲得必要的票數而處于停滯狀態。局勢往往處于不振狀態,有時則近乎混亂。
  不難發現,這樣一個原則給國內外提供派別斗爭和舞弊的機會,比允許由多數人意見做決定的原則還要多,雖然曾經有過與此相反的推測。錯誤來自在某些緊要關頭阻礙政府前進的可能出現的危害未予應有的注意。當憲法要求多數人贊同執行某種國家法令時,我們容易滿足于一切平安無事,因為似乎不致于做出任何不適當的事來。但是我們忘記了,通過阻礙必須要做的權力和使事情保持在某些時候偶然處于不利狀況的權力,可能阻礙多少好事,又可能產生多少壞事。
  例如,假定我們同某一外國聯合,同另一外國進行戰爭。假定我們的情況需要求和,可是我們盟國的利益或野心使它要把戰爭繼續下去,認為我們有理由單獨妥協。在這樣的情況下,我們的這個盟友顯然會發現,利用賄賂和詭計束縛政府媾和的手腳,需要三分之二的多數票達到這個目的要比簡單多數容易得多。在前一種情況下,他不得不賄賂少數人,在后一種情況下,不得不賄賂更多的人。根據同樣原則,對于同我們的交戰的外國來說,擾亂我們的議會,阻撓我們的努力,是非常容易的事情。從商業上看,我們可能受到同樣的不便。一個與我們訂有貿易條約的國家,能夠更容易地阻止我們同它在貿易上的競爭者建立聯系,盡管這樣的聯系對我們是非常有利的。
  不應該把這類弊病看作虛構的東西。在共和國的許多優點中也有缺點,其中之一是很容易為外國舞弊提供門路。一個世襲君主,雖然常常要為其野心犧牲其人民,但他本人對于自己政府和國家的對外榮譽卻非常關注,以致某個外國不容易給他相當于他因背叛祖國而蒙受損失的相應物品。雖然其他各種事例很多,但是世人目睹這種形式的皇帝賣國的例子卻廖廖無幾。
  在共和國里,一部分人由于同胞的選舉從社會群眾當中上升到有權有勢的地位;他們會由于背叛自己的職責而得到報酬,這種報酬除了那些受到高尚道德的激勵和支配的人們以外,看來超過了他們在共同股份中的那部分利益,壓倒了他們應盡的職責。因此歷史給我們提供了在共和國政府中盛行的有關外國舞弊的令人痛心的許多事例。這種情況對古代國家的滅亡起了多大作用,前面已經詳述。眾所周知,烏得勒支聯盟的代表在不同場合下被鄰近王國的密使所收買。切斯特菲爾德伯爵(如果我沒有記錯)在寫給朝廷的一封信里說:他在一次重要談判中要想取得成功,必須取決于他為一位代表弄到陸軍少校的任命。在瑞典,各黨派被英法兩國交替收買,使用的方式是如此卑鄙無恥,以致引起國內的普遍厭惡,這是歐洲最受限制的君主沒有經過動亂、暴行和反抗在一天之內變成最專制和不受監督的君主之一的主要原因。
  有一種使邦聯政府的缺點處于登峰造極的情況尚待論述,這就是缺乏司法權。法律如果沒有法院來詳細說明和解釋其真正意義和作用,就是一紙空文。合眾國的條約,如果要有任何力量的話,就必須認為是國家法律的一部分。條約的真正意義,就其對個人而言,必須象所有其他法律一樣,由司法上的判決來加以確定。為了在這些判決中取得一致,它們最后必須提交最高法院。這個法院應該隸屬于簽訂條約的同一個政權。這兩個要素是不可缺少的。如果每個州里有一個最后審判法庭,同一問題上的不同的最后判決就會和法院的數目一樣多。人們的意見就會產生沒完沒了的分歧。我們時常看到,不僅是法院不同,而且同一法院的法官意見也不一致。為了避免許多獨立法院的相互矛盾的決定必然造成的混亂,所有國家都發現必須設立一個有全面監督權的最高法院,它有權最后決定和宣布有關民法的一致規則。
  在政府結構非常復雜,以致全國的法律與地方法律有彼此抵觸危險的地方,這點尤其必要。在這種情況下,如果特別法庭有最后審判權,那末除了由于意見不同可能造成的矛盾以外,地方觀點和偏見,以及地方規章的干擾,都是非常值得担憂的。每逢發生這樣的干擾,就會有理由理解,采用的往往是地方法律的條款,而不是全國法律的條款,因為執政的人們,對于他們借以任職的權力特別尊重,再也沒有比這更加合乎自然的事情了。根據目前憲法簽訂的合眾國條約,容易于被十三個不同的立法機關以及根據它們的權力辦事的同樣多的最后審判法庭所違背。于是整個聯邦的信用、名譽與和平,不斷由聯邦成員的偏見、情感和利益所支配。對這樣一個政府難道外國有可能尊重或信任它嗎?美國人民有可能會長期同意把他們的榮譽、幸福和安全寄托在如此靠不住的基礎上嗎?
  在對邦聯政府作出的這個評論中,我只限于指出它的最具體缺點;不去詳述另外一些缺點,由于這些缺點,打算授予邦聯政府的大部分權力多半沒有實現。此時,對于能夠放棄先入之見的深思熟慮的人們來說,顯而易見的是,這個制度是如此錯誤百出和不健全,以致不能加以修改,而必須完全改變它的主要特征和性質。
  國會組織本身,完全不適于行施委托給聯邦的權力。單是一個議會,也許可以適當地保存以前授予聯邦首腦的那些薄弱的或者說被束縛的權力;但是把這種權力和那些連新憲法的比較有節制的反對者都承認應該歸于合眾國的附加權力都托付給議會,就會不符合有效政府的所有原則了。如果那個計劃不被采納,如果聯邦的必要性能夠戰勝旨在分裂聯邦抬高自己的野心家的目的,我們可能會計劃把附加權力給予國會,如同現在的設置那樣。不是這部機器由于內在結構薄弱而分崩離析,即使我們作出不明智的努力去維持它;就是由于需要所迫不斷增加它的力量和功能,我們最后將在一個單一的機構里積累起一切最重要的特權,從而給我們的后代留下人類糊里糊涂地創立的一種極為可憎的政體。這樣,我們事實上就會建立起新憲法的反對者渴望防止或假裝渴望防止的那種虐政。
  目前的聯盟制度從未經過人民批準,這一點對它現存缺點影響非淺。由于它所依靠的基礎僅僅是幾個議會的同意,所以它經常遇到關于它的權力的合法性的復雜問題,在某些情況下還產生立法撤銷權的重大原則問題。由于這個制度要由州的法律批準,所以有人爭辯說同一權力可以撤銷聯邦的法律。不管堅持契約當事人的有權撤銷契約這種說法是一種多么大的異端,但這原則本身也有不少的擁護者。這類性質的問題的可能產生,證明必須把我們的全國政府的基礎奠立得比只由委托權力機關批準奠立的基礎要更加牢固。美利堅帝國的建筑物應該奠立在人民的同意的牢固基礎上。國家權力的河流應該直接來自一切合法權力的潔凈的原始的泉源。
  普布利烏斯
  原載1787年12月18日,星期二,《紐約郵報》

2013-08-23 08:32

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