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聯邦黨人文集 第四十五篇(麥迪遜)
聯邦黨人文集 第四十五篇(麥迪遜)
亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、和詹姆斯·麥迪遜     阅读简体中文版

 第四十五篇
  (麥迪遜)
  致紐約州人民:
  由于已經指出移交給聯邦政府的權力沒有一種是不需要或不適當的,所以我們要研究的下一個問題是:所有這些權力對留給某些州的那部分權限是否是一種威脅。
  反對制憲會議計劃的人,不去首先考慮為達到聯邦政府的目的絕對需要多少權力,卻費盡心機研究擬議中的那種權力對各州政府可能產生的后果這一次要問題。但是假如聯邦如前所述那樣,對美國人民防御外侮是必不可少的,假如聯邦對防止各州之間的爭執和戰爭是必不可少的,假如聯邦對于防止危害各州自由幸福的激烈而難以忍受的黨爭以及防止必然逐漸毒害自由幸福源泉的那些軍事建制是必不可少的,一言以蔽之:假如聯邦對美國人民的幸福是必不可少的,那么,唯一能達到聯邦目的的一個政府,竟然被說成可能貶低各州政府的重要作用而遭到反對,豈非荒謬絕倫?難道實現美國革命,成立美國邦聯,流盡千百萬人的寶貴鮮血,不惜犧牲千百萬人用血汗掙得的資財,不是為了美國人民可以享受和平、自由和安全,而是為了各州政府、各地方機構可以享有某種程度的權力而且利用某些主權的尊嚴和標志把自己篇裝飾一番嗎?我們曾聽說過舊世界的邪惡教條:人民為國王,而不是國王為人民。在新世界里是否要以另一形式恢復人民的真正幸福要為不同政治制度的見解而犧牲這一問樣的教條呢?如果政治家們認為我們忘記了全體人民的公益和真正幸福是應該追求的最高目標,認為我們忘記了任何政體除了可以適于達到這個目標以外,并無其他價值,那么這種看法是為時過早了。如果制憲會議的計劃不利于公眾幸福,我就主張否決此項計劃。如果聯邦本身不符合公眾幸福,我就贊成廢除聯邦。同樣,就各州的主權不能符合人民的幸福來說,每個善良公民必然會贊成,讓前者為后者犧牲。前面業已指出必需作出多大犧牲。我們現在面臨的問題是,尚未犧牲的殘余將會受到多大威脅。
  在這些論文中曾涉及一些重要想法,這就是不贊成聯邦政府的活動將逐漸證明是州政府的致命傷。我越是細想這個問題,就越加充分相信,很可能是后者的優勢打破平衡,而不是前者。
  我們已經看到,在古今聯盟的所有實例中,各成員常常表現出奪取全國政府權力的最強烈傾向,而全國政府對于防止這些侵犯無能為力。這些例子中的大多數例子,其政體雖然與我們所研究的政體大不相同,以致大大減弱從前者的命運中所得出的關于后者的任何推論,然而由于根據新憲法各州將保留很大一部分主動權,所以也不應該把這種推論全然置之不顧。在亞該亞同盟中,同盟首腦或許有某種程度的權力,它非常近似制憲會議所設計的政府。呂西亞同盟,以其原則和政體是繼承而來的而論,必然更加近似此種政府。然而歷史并未告訴我們,兩者中任何一個都未變成或趨向于變成一個鞏固的政府。相反,我們知道其中之一的滅亡是由于同盟的權力不能防止下屬權力的紛爭和最后的分裂。這些事例所以更加值得我們注意,是因為使各組成部分聯合在一起的外在原因要比在我們的情況下多得多,而且力量也大得多;因此內部只要有比較薄弱的韌帶就足以把各成員與其首腦聯系起來,而且把各成員也互相聯系起來。
  在封建制度下,我們看到過同樣傾向的例證。盡管在每個例子中地方首長和人民之間缺乏適當的同情,然而在某些例子中國家元首和人民之間卻存在著同情,在權力的爭奪中,通常是地方首長占優勢。如果沒有外來威脅加強了內部的融洽和從屬關系,特別是如果地方首長取得了人民的愛戴,那么,現在歐洲一些大的王國就會擁有象以前封建貴族那么多的獨立君主了。
  州政府將會得到聯邦政府的好處,不論我們把它們進行比較時是否指一方對另一方的直接依賴,是否指各方的個人影響的大小,是否指授予它們各自的權力,是否指人民的袒護和可能的支持,是否指反對和破壞對方措施的意向和能力。
  各州政府可以被認為是聯邦政府的重要組成部分;而聯邦政府對州政府的活動或組織來說,是一點也不重要的。如果沒有各州議會的參預,就根本不能選出合眾國總統。它們在一切情況下必須担負起任命總統的主要責任,在大多數場合下也許是由他們自行決定這種任命。參議院將完全而絕對地由州議會選舉。即使眾議院,雖然由人民直接選出,也將在這樣一類人的極大影響下選出,他們對人民的影響使他們自己被選入州議會。因此,聯邦政府的各主要部門的存在,多少應歸功于州政府的支持,必然會對州政府有一種依賴感,從而很可能產生一種對它們過于恭順而不是過于傲慢的傾向。另一方面,州政府的各部門并不依靠聯邦政府的直接作用來獲得自己的任命,至于對聯邦政府成員的局部影響依賴畢竟也是很小的。
  根據合眾國憲法雇用的人數,要比由各州雇用的人數少得多。因此個人對前者的影響,要比對后者的影響小。十三個或更多一些的州的立法、行政和司法部門的成員,三百多萬人民的治安官、民兵軍官、部長級司法官以及一切縣、市、鎮的公務員混在一起,他們特別熟悉每個階級和階層的人民,無論在人數和影響方面都大大超過聯邦制政府所雇用的各種行政人員。把十三個州的三大部門成員(治安官不包括在司法部門之內)與單一的聯邦政府的相應部門的成員加以比較;把三百萬人民的民兵軍官和可能范圍內的任何機構的海陸軍官加以比較,僅僅從這點來看,我們可以說各州占有決定性的優勢。如果聯邦政府要有稅務員,各州政府也會有他們自己的稅務員。由于聯邦政府的稅務員主要將分布在海岸線上,人數不會很多,而各州政府的稅務員將分布在全國各地,并且人數很多,就這點來看,優勢也是在同一方面。邦聯政府固然擁有并且可以行使在各州征收外稅內稅的權力,但是除非為了征收附加稅,很可能不會使用此項權力;很可能讓各州預先自行征稅以補足其定額;而在聯邦的直接權限下最后征收這種稅款,通常是由根據規定由各州任命的官員征收的。的確非常可能的是,在其他場合下,特別是在司法機構中,會賦予各州官員以聯邦的相應權力。然而,如果各征收內稅的官員要在聯邦政府下任命,則全體官員的影響與各州大批官員的影響也是不能相比的。在一名聯邦稅務員所到的每個地區里,至少會有三四十名以至更多的各種官員,他們當中有許多是有名望有影響的人物,他們會對州這一方產生影響。
  新憲法授予聯邦政府的權力很少而且有明確的規定。各州政府所保留的權力很多但沒有明確的規定。前者行使的對象主要是對外方面的,如戰爭、和平、談判和外貿;征稅權多半與最后一項有關。保留給各州的權力,將按一般的辦事程序擴充到同人民的生命、自由和財產,以及州的治安、改良和繁榮等方面有關的一切對象上。
  聯邦政府的作用在戰爭和危險時期極為廣泛而且重要;州政府的作用在和平與安定時期則極為廣泛而重要。由于前者的時期同后者相比可能只占一小部分,所以州政府就會在這方面比聯邦政府占有另一種優勢。的確,聯邦的權力越是充分地致力于國防,有利于聯邦政府對州政府支配地位的危險景象就越少。
  如果正確而公平地把新憲法加以研究,就可看出它所提出的改變主要不是給聯邦增添新權力,而是加強其原有的權力。貿易管理的確是項新權力,但是似乎是增添的權力,對此很少有人反對,也不會使人感到担憂。關于戰爭與和平、軍隊和艦隊、談判和財政的權力,以及其他更重要的權力,完全根據邦聯條款授予目前的國會。新提出的改變并沒有擴大這些權力,它只不過是一種更加有效地行使這些權力的方式的代替品。關于征稅的改變可認為是最為重要的事情;然而目前的國會有全權向各州要求無限制地提供國防和一般福利所需的錢財,如同未來的國會會向各個公民提出這類要求一樣。而后者將來對個人納稅定額的支付,不會比各州承担更多的義務。如果各州毫不含糊地履行邦聯條款,或者盡可能通過成功地應用于個人身上的和平方法來實施邦聯條款,那么,我們過去的經驗決不會贊成這樣的意見:州政府會失去其憲法權力,并且逐漸經歷一次全面的合并。認定會發生這樣的事情,就等于說:州政府的存在是同一切能達到聯邦主要目的的制度不相容的。
  普布利烏斯
  原載1788年1月29日,星期二,《紐約郵報》

2013-08-23 08:38

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