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聯邦黨人文集 第六十四篇(杰伊)
聯邦黨人文集 第六十四篇(杰伊)
亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、和詹姆斯·麥迪遜     阅读简体中文版

 第六十四篇
  (杰伊)
  致紐約州人民:
  某些具體的人的敵人,以及某些具體措施的反對派,往往都不把自己的責難只限于該當受到責備的地方;這種看法雖然并不新鮮,卻是很有道理的。有些人全盤否定擬議中的憲法,甚至對于其中最無可非議的條款也以嚴峻的態度對待;對這些人如果不以上述看法衡量,那就難以說明他們這種行為的動機何在。
  第二節授權總統,“根據參議院之意見并取得其同意,有權締結條約,惟需有該院出席議員三分之二之贊同。”
  締約權是很重要的權力,尤其是涉及到宣戰、媾和,以及貿易;此項權力之委托;只有采取一定手續并考慮到預防性規定,才能絕對保證此項權力得以由最為符合條件的人,以最為符合公益的方式加以執行。制憲會議看來已注意到上述兩點;會議已經規定總統應由人民專門為此目的而指定的精選的選舉人機構選出;會議還已指定由各州議會任命參議員。在類此的情況下,此種方式在極大的程度上具有由人民以集體身分進行選舉的好處;而以黨派熱情為基礎的活動,則常利用警惕性低或利益心重者的因循茍安、愚昧無知、個人愿望與憂患,通過選舉人一小部分的投票去決定公職人選。
  由于選舉總統的精選機構以及任命參議員的各州議會,一般將由最為開明可敬的公民組成,因此可以有理由設想,他們只會物色并選出德才最為出眾、人民可予信賴的人。憲法對于達到這一目的給予了特別的關注。憲法規定:第一個機構的組成人員不得小于三十五歲,第二個機構的組成人員不得小于三十歲,這樣選舉人就可以限制在人民有時間加以判斷的人,而不致于為那種表面上的才氣橫溢和口頭上的愛國心切所欺騙,這種外表猶如瞬息即逝的流星,不僅使人眼花繚亂,還有時使人迷失方向。如果明主之下必有賢臣的說法是確有根據的,那么,由于精選的選舉人機構比君主更能掌握廣泛和準確地了解人及其品格的方法,該機構在確定人選上必然至少與明主同樣審慎和善于鑒別。由此自然可以推論,這樣選出的總統以及參議員,必然屬于那種在各州間關系上和與外國關系上都最能了解民族利益的人,他們亦最能促進民族利益,而其直聲則招人信賴,也足茲信賴。締約權委托是輩自可放心。
  經營企業絕對需要秩序,對此雖然大家都知道而且承認,但在處理國家事務中有秩序的高度重要性則尚未為群眾所充分體會。希望把締約權委托給一個其成員經常迅速多變的民主議會的人們,似乎忘記這樣的機構必然難以實現如此偉大的目標;這些目標需要根據不同情況、相互聯系地不斷加以研究,而其處置尚需才能出眾的人,根據準確了解的情況,并常需有充分的時間方能予以協調和運用。因此,制憲會議曾明智地規定,締約權不僅應委托給能干誠實的人,而且這些人任職應有充分時間去全面了解國家的利害,并建立處理這種利害關系的相應制度。規定的任期將使他們有機會極大地擴大政治見聞,并集累經驗更好地為國效勞。制憲會議同樣慎重地規定經常改選參議員的方法,以防不時地把這些重大事務全然交托給新人的情況;使原參議員中相當一部分留任,將可保持穩定和秩序,以及官方見解的始終一貫。
  有少數人不承認貿易和航運事務應由一種慎重制訂并堅持執行的制度予以協調;而且我們訂立的條約和制定的法律都應符合并促進這一制度。認真維持這種協調一致是關系重大的;而肯定這一立場的人都會看到并且同意由參議院對于條約和法律給以必要的認可恰好提供了這種協調一致。

  不論談判什么性質的條約,很少不需要在某一階段保持完全的秘密和進行急速的處理。在有些情況下,如能使掌握情報的人不必顧慮會被暴露,往往由此可以取得極其有用的情報。不論提供情報是由于有利可圖還是出于友善動機,這種顧慮總會存在;無疑,其中許多人只肯信賴總統為之保密,卻不肯信賴參議院,更不肯信任人數龐大的眾議院。所以,制憲會議對于締約權的安排是很得當的,一方面總統在締結條約時必須聽取參議院的意見并取得參議院的同意,另一方面總統卻能根據需要審慎處理其情報來源問題。
  留心體察的人都能看到人間事務自有其趨勢潮流;而不論其行時的久暫,勢頭的強弱,方向的不同,絕難有兩次潮流在形式和程度上完全一樣。主持國家事務者必須辨識趨勢潮流并善于加以利用;而老于此道者都知道,在常常出現的一些場合之下,屈屈數日,乃至幾個小時,往往都是難能可貴的。某一戰役的失敗,某國君主的去世,某個大臣的去職,或其他足以變更事務當前態勢的情況,都可能使最有利于我的趨勢潮流轉而與我們愿望完全背道而馳。在內閣中,如同在戰場上一樣,戰機一瞬即逝,必須及時把握,而指揮者應有自由運用的職能。由于保密不嚴緊和處事不及時,我們過去多次嚴重受挫;因此,憲法對此應該注意防止,否則就會成為其無法辯解的缺陷。通常在談判中最需要嚴格保密和及時處理的事務,往往從全國觀點看是并不重要的但卻是有助于促進談判目標的準備性或輔助性措施。總統對此類措施的保密和及時處置應無困難;而如情況要求征求參議院的意見和同意,亦可隨時召集之。由此可見,根據憲法的規定,我們關于締結條約的談判,一方面將可獲得才識卓見、忠于其事和認真探討的裨益,另方面又可作到嚴格保密和及時處置。
  但是,對于此種安排,亦如大多數其他安排,還不免發生故意制造和一再堅持的歧見。有些人的不滿,并不在于此種安排本身的錯誤或缺點,而是因為,既然條約一經締結就具有法律的效力,條約只應由被委以立法權力的人員予以締結。這些代表先生們似乎沒有考慮到,法庭的判決以及州長依憲法規定所作的裁決,與立法部門通過的法律,對于一切有關個人具有同樣的效力和約束。一切根據憲法的權力行為,不論出自行政或司法部門,如同出自立法部門一樣,具有同等的法律效力和執行義務;所以,無論締結條約之權何以名之,也無論條約一經締結之后具有何種約束力,人民肯定最宜將此項權力委諸立法部門、行政部門和司法部門以外的機構。人民將立法權給予立法部門,絕不能因此就推而論定,人民也應將采取一切其他對公民有約束或影響之主權行為的權力,同樣給予立法部門。
  另外一些人,雖然對于憲法中擬議的締結條約方式是滿意的,卻反對使條約成為國家的最高法律。他們積極主張,并且詭稱相信,條約與眾議院法案類似應可任意廢除。此種想法似乎對我國是新穎獨特的,但是,新的真理固常出現,新的謬誤亦然。這些代表先生們最好設想一下,條約無非是交易的別稱;而我們絕對找不到一個國家會肯同我們達成交易,如果交易對他方具有絕對的約束力,而對我方則只在我方認為適當時才能約束。立法者無疑可以修訂或廢除法律;而締結條約者亦可變更或取消條約,這一點固然無可爭議;然而,我們最好不要忘記,條約不是由一方而是由雙方締結的;所以,正如開始締結時雙方同意是不可或缺的,此后變更或取消亦須雙方同意。因此,憲法草案絕未絲毫延伸應對條約所負之義務。按照憲法規定締結的任何條約,與將來任何時候在任何形式之政府下締結的條約具有完全相同的約束力,也完全一樣超乎立法行為之有效適用范圍之外。
  共和國家維護本國權益的愿望無論如何有益,然如趨于過分,則對國家而言,亦如膽經過盛之于身體,均會對于周圍事務造成虛形假象,以致蒙蔽視聽。由于這種原因又或引起某些人的憂懼疑慮,以為總統及參議院可能在并不平等考慮各州利益的情況下締結條約。或有別人更懷疑是否三分之二的多數竟會壓迫三分之一的少數,因而質問此多數議員能否對其行為負有充分的責任,如其行為腐化能否予以懲處,如其所締結條約不利時如何予以廢止等項問題。
  由于各州在參議院中均有平等的代表權,而其代表又都是最有能力、最樂于促進其選民權益的人,因此,只要各州慎于選賢任能,并堅持其準時出席,則各州在參議院中亦必具有同等的影響。隨著合眾國逐步取得國家的形式和民族的性格,則其整體利益亦必日益成為大家關注之所在;實在只有軟弱無能的政府,才會忘記整體利益的促進端賴其各個部分的權益能否增長。總統及參議院均無權締結任何條約,如果其家族及財產竟不受社會其余部分所受的同樣約束和影響;既然總統及參議院并無與國家利益有別的切身利益,則忽視國家利益對之亦必無利可圖。
  至于腐化問題,其實難以想象。如果有人以為總統及參議院中三分之二的多數竟至可能行為腐化,當系其命徒多蹇,遂至恨世而疾俗,或則生性多疑,乃以小人之心而度君子。此種想法粗俗可鄙,令人難以想象。竟而不幸有之,則由此強加于我們的條約,亦如一切其他欺詐性契約,必將由國際間法律所否定而無效。
  至于總統及參議院的責任感,難以設想如何再予加強。舉凡可以影響人類思想的一切理由,諸如榮譽、誓言、聲望、良心、愛國心以及家庭情感,均足以保證其忠予其事。總之,憲法既足以保證總統及參議院必然才智過人且又忠誠可靠,我們亦應相信彼等必能締結客觀條件許可下最有利之條約;而關于彈劾的條款,在懾于懲罚和羞辱的常情范圍內,已足保證產生良好行為的動機。
  普布利烏斯
  
  原載1788年3月7日,星期五,《紐約郵報》

2013-08-23 08:43

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