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聯邦黨人文集 第六十六篇(漢密爾頓)
聯邦黨人文集 第六十六篇(漢密爾頓)
亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、和詹姆斯·麥迪遜     阅读简体中文版

 第六十六篇
  (漢密爾頓)
  致紐約州人民:
  對于擬議中審理彈劾案的法庭,已經出現一些主要的反對意見;我們一一加以評論,未必不會消除有關此事的其余不良印象。
  第一種反對意見是,有關條款把立法和司法權力混雜于同一機構,于是違背了權力部門應予分離的重要既定準則。這一準則的真實含義,我們已在別處討論并予以確立,而且我們還已證明:只要各個權力部門在主要方面保持分離,就并不排除為了特定目的予以局部的混合。此種局部混合,在某些情況下,不但并非不當,而且對于各權力部門之間的互相制約甚至還是必要的。行政部門對于立法部門的法案,能夠斷然或有條件地予以否決,最有資格的政治學權威都承認,乃是對后者侵犯前者權力的不可缺少的屏障。由此,我們也不妨根據同樣理由確認,有關彈劾的權力實在是立法機構手中防止行政部門侵權的重要制約手段;這一點前面也已述及。立法機構的兩個部門之間的分工,賦予其一以控告權,其二以審議權,才能避免使同一些人同時担當原告和法官的不便;也才能防止在其任一部門中由于派性統治而對別人進行迫害的危險。由于判決需要參議院三分之二多數的同意,對于無辜者的保障,有此補充條件,就將達到可以希望的最完整的程度。
  奇怪的是,那些毫無例外都自稱擁護本州憲法的人,根據這里談到的原則,卻如此猛烈地攻擊憲法草案的這一部分;而本州憲法恰好規定:參議院,同平衡法院院長和最高法院法官一起,不僅構成審議彈劾案的法庭,而且構成本州最高司法當局,復審一切民刑案件。平衡法院院長和法官,在人數上與參議議員相較,是微不足道的,因此,在實際上,說紐約州的司法權是寄于參議院也不為過。如果制憲會議的草案在這方面被指責違背了著名的分權準則——這項準則真是多次引用,卻很少有人理解——那么紐約州憲法豈非過失更重得多么?
  反對參議院作為審議彈劾案法庭的第二種意見是,這會使參議院不適當地掌握過多的權力,從而給予政府一種過于類似貴族統治的面貌。我們已經看到,參議院對于行政部門締結條約和任命官員方面有認可權;如果在這些特權之外,再加上決定一切彈劾案件之權,據反對派說,這就會給參議院以支配性的影響。對于如此不具體的反對意見,實在不易找到十分具體的回答。用什么方法或標準,我們可以據以判定參議院具有過多的、過少的、或者正好恰當程度的影響呢?撇開這類模糊不清、難以捉摸的估計,就每一項權力加以審查,并根據一般原則確定應該委之哪一部門才最為有利而最少不便,豈不更保險、更簡單一些么?
  如果我們采取這一途徑,即使不能達到更確定的結果,也會達到更清晰的結果。如果筆者判斷不錯,根據前此一篇專文的論述,以及下一篇論文的論述,似乎可以認為,制憲會議草案中對于締約權的規定是完全恰當的。在官員的任命權上,參議院與行政部門配合的好處,筆者相信,也會在下一篇論文得到同樣令人滿意的闡明。筆者差堪自慰的是,筆者前一篇論文應已在相當大的程度上證明,要在參議院之外找到更為適合于委之審議彈劾案權力的機構,即使不是不現實的,也絕不是容易的事。如果情況確如上述,那么,對于參議院擁有過分影響的臆想中的担心,實在應該擯之于我們考慮范圍之外。
  但是,這種假設,雖然不值一駁,其實已為有關參議員任期的論述駁斥過了。這些論述,根據歷史上的先例以及事務本身的邏輯,已經證明,一切具有共和性質的政府中最得人心的部門,由于一般都為人民所屬意,因而一般也就足以抗衡乃至壓倒政府中一切其他的部門。
  但是,與這一最積極有效的原則無涉,為了保持聯邦眾議院的均衡,制憲會議的草案規定了若干有利于眾議院的重要條款,以平衡委之于參議院的額外權力。提出有關財政法案之權,專屬眾議院。眾議院還單獨掌握提出彈劾的權利,這難道還不足以完全平衡審議彈劾案之權么?如果選舉人多數不能一致選出總統,總統選舉的裁決人也由眾議院充當;無疑,這種情況即使不會時常出現,有時難免也要發生。此事經常存在的可能性,必然構成這一機構的有效影響源泉。在整個聯邦中最優秀的公民間競選聯邦最高職務上決定?屬,這種雖是有條件的,但卻是最終的權力,越多加考慮,就越覺得其重要。這種權力,作為施加影響的手段,必將壓倒參議院所具有的一切特殊屬性,這樣預言大概也不為輕率。
  對于參議院作為審議彈劾案法庭的第三種反對意見,聯系到參議院在任命官員中的作用。有人想象,參議院由于參與任命某些人出任官員,對于這些人的行為必然過于寬容。這一反對意見所依據的原則,必然要否定一種實踐,這一實踐即使不見于我們所知的一切政府,但卻見于一切州政府;筆者指的是,使得肯于出任公職的人從屬于任命他們的人的意志。人們也可以同樣有理由宣稱,后者的循私必然常能遮掩前者的不端。但是,與此原則相反,實踐是出于這樣一種設想的:任命人的人要對所選擇的人的資格和能力負責,他們對于正當而順利地管理國家事務也有切身利益,這就會使得一切由于本身行為證明是有負信托的人將會受到排斥。雖然實際情況可能并不常能符合這種設想,但是,如果這種設想大體尚屬合理,那就必然證明下面假設乃是無稽之談:參議院僅僅由于批準行政官員的任命,就會產生對他們偏袒之情,而且還很強烈,以致使他們視而不見全民族代表據以提出彈劾的那些非同一般的罪證。
  如果還需要進一步的論據來說明大概不致產生這種偏袒之情,我們可以考察一下參議院在任命人事上所起作用的性質。
  提名,以及在征詢參議院意見和同意后任命,這項職權在于總統。在參議院方面,當然并不行使選擇的職能。參議院可以駁回行政部門的選擇,并迫使總統另行選擇;但參議院本身不能選擇——參議院只能批準或駁回總統的選擇。參議院甚至可能更屬意于另外一個人,但是,因為對于提名的人提不出任何反對的正面理由而不能不予認可;參議院并不能肯定,如果不予認可,下一項提名就會落在其所屬意的人的身上,或是任何它認為比被駁回的更合適的人的身上。由此可見,參議院中的多數不大可能對于其所任命的對象感到心安理得,除非其優點使人安心,或者其缺點使人不安。
  對于參議院所起審議彈劾法庭作用的第四種反對意見,在于其與行政部門聯合行使締約權上。據說,在一切對這一重托濫用或背叛的情況下,會使參議員們成為自己的裁判。
  參議員們與行政部門協同背叛國家利益,締結一項有害條約之后,如果由他們本人來裁決對于他們所犯變節行為的控訴,人們要問,有什么可能使他們受到應受的懲罚呢?在對草案這一部分的反對意見之中,這一點受到特別加意的宣傳,而且也更能自圓其說;然而,如果筆者并未受騙,這一意見其實是建筑在錯誤的基礎上的。
  對于防止締結條約中的腐化與變節行為,憲法所規定的保障主要依靠締約人員的數量與品格。總統,以及各州立法機構集體智慧所選擇的機構中三分之二的多數,聯合行使,就是為了保證這些國家機構在這一特定方面的忠誠。制憲會議按道理本來可以設想,在背離參議院指示,或在執行委托的談判時未能奉公,應該對于總統規定某種懲罚;會議也可以考慮,對于受外國賄賂收買而出賣其在參議院中影響時,對于少數個別的參議員規定某種懲罚;但是,會議,按道理,卻不可能設想對于批準錯誤條約的參議員三分之二多數進行彈劾和懲辦,正如不可能設想對于批準某一有害或違憲的法律的參議院或眾議院的多數進行彈劾和懲辦一樣——筆者相信,這是一條從未曾為任何政府所采納的原則。實際上,眾議院的多數怎么可能對自身進行彈劾呢?顯然,參議院的三分之二多數也是不可能對自身進行彈劾的。那么,眾議院的多數如果通過不公道和專制性立法從而有損社會利益,參議院中三分之二多數如果通過與外國訂立有害條約從而同樣有損社會利益,為什么前者比后者更有理由不受懲罚呢?其道理在于,在所有這類情況下,為了保證這一機構的自由討論以及必要的獨立性,其成員應該對于以集體身份采取的行為免受懲罚;而社會本身的保障則需依靠用人的審慎,使之屬于表現忠誠,使之難以聯合起來去損害公益。
  至于涉及行政部門背離參議院指示或違抗參議院意見等不正當行為,我們不必担心參議院竟然對于有負其信任而不去懲罚,或對于蔑視其權威而不予報復。即使我們不能全然依靠其品德,至少也可以依靠其自尊心。至于涉及到參議院領袖的腐化,以致由于他們的謀劃及影響使得多數受騙而采取不利于社會集體的措施,只要對于其腐化有足夠證據,人類性格的通常傾向則必將使我們可以確信,參議院為了轉移公眾對他們全體的不滿,通常是不會不肯去及時犧牲掉造成他們失職和丟臉的為首的人的。
  普布利烏斯
  
  原載1788年3月11日,星期二,《紐約郵報》

2013-08-23 08:43

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