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聯邦黨人文集 第六十九篇(漢密爾頓)
聯邦黨人文集 第六十九篇(漢密爾頓)
亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、和詹姆斯·麥迪遜     阅读简体中文版

第六十九篇
  (漢密爾頓)
  致紐約州人民:
  現在筆者根據制憲會議提出的憲法草案說明一下擬議中行政部門的真實性質,以便更突出地暴露有關反對意見的不公允之處。
  引起我們注意的第一點是,行政權,除了少數例外情況,均集中于一人身上。雖然如此,這一點卻很難作為任意對比的依據;因為,如果在這一個別地方它與英國國王有類似之處,它也同樣類似于土耳其皇帝、韃靼可汗、羅馬市長或紐約州長。
  總統每次當選任期四年;只要合眾國人民認為他可信就可以多次連選連任。這些方面,他和英國國王是完全不同的,后者是世襲君主,其王冠也是子孫永世繼承的財產;但是,他同紐約州長確實有相近之處,后者是任期三年,也可以不受限制、不需間斷地連選連任。如果我們考慮到在單獨一州之內確定一種危險影響,比起在整個合眾國確定類似影響,所需要的時間要少得多,那么,我們就可以認為,總統任期四年,比起一個州長的任期三年,其在職時間并不那么長得可怕。
  美國總統可以受彈劾、受審判,而且如果被判明犯有叛國、接受賄賂或其他重罪時,還得予以撤職;事后可以受到普通法律的控告和處罚。英國國王的人身是不可侵犯的;他不對任何執法的法庭負有受審判的義務;對他進行任何處罚都可以引起全國革命的危機。在這種個人負責的微妙而重要的情況下,美國邦聯的總統所處地位并不比紐約州長更為優越,比之馬里蘭和特拉華兩州的州長則更為低劣。
  美國總統有權駁回立法機構兩院通過的法案,要求重新審議;而法案如果經過審議復由兩院的三分之二多數通過即成為法律。英國國王則對議會兩院立法享有絕對的否決權。此項權力在過去相當長時期內未予使用并不影響其實際存在;而只是完全在于英王有辦法施加影響以代替運用權威,或者使用手段取得兩院中一院多數的支持,才避免了運用這一特權的必要,因為運用這一特權常常可能引起某種程度的民情激憤。總統的有條件的否決權大別于英國君主的絕對否決權;卻極似本州復審委員會的復審權,而本州州長亦為復審委員會的成員。在這一點上,美國總統之權大于紐約州長,因為總統單獨具有州長與平衡法院院長和法官共同享有之權;但與馬薩諸塞州的州長則完全相同,因為制憲會議在這一條款上原來似乎就是照抄該州憲法的。
  總統為“合眾國陸、海軍總司令,并統轄為合眾國服役而征調之各州民團。總統有權減緩和赦免觸犯合眾國之犯罪,惟彈劾案不在此列;提出其認為必要而妥善之措施提請國會審議;在非常情況下得召開國會兩院或一院之會議,值兩院對休會時間意見不一時,得指令兩院休會至其認為適當時期為止;監督法律之忠實施行;委任合眾國之一切官員。”在這多數具體問題上,總統權力與英國國王以及紐約州長的權力俱皆相同。最主要的實質不同在于:第一、總統只對依法應召為聯邦服役的部分民兵享有臨時統轄權。英國國王和紐約州長則對其各自管轄下的全體民兵享有全面統轄權。因此,在這一有關條款之下,美國總統之權是比英國國王以及紐約州長均皆低劣的。第二、總統為合眾國陸、海軍總司令。在這方面,其權威與英國國王在名義上是相同的,實質上則低劣得多。其權威實際并不超過作為邦聯的首席陸、海軍上將對于陸、海軍的最高統轄和指揮權;而英王的權威則尚擴及到宣布戰爭以及征召和組成艦隊和陸軍——而這一切權力按照憲法草案的規定均屬于議會。另一方面,根據紐約州憲法,州長只享有對民兵和海軍之統轄權。但是,有些州的憲法則明文規定其州長為其海軍以及陸軍的統帥;由此,人們不禁要問:特別是新罕布什爾和馬薩諸塞兩州的憲法在這方面授予其各自州長的權力,是否比合眾國總統能掌握的權力還要更大一些。第三、總統赦免權適用于一切案件,彈劾案除外。紐約州長則可以在一切案件中赦免,甚至包括彈劾,只有叛國和謀殺案除外。從政治后果估量,條款所規定給州長的這項權力難道不是比總統更大么?反對政府的一切陰謀策劃,只要尚未見諸實際叛國行動,就可以通過這一赦免權的干預,得到掩護而免受任何種類的懲罚。因此,如果紐約州長竟成為此種陰謀的首領,只要其意圖尚未轉化為實際敵對行為,他就可以保證其同謀及追隨者得到完全的豁免。另一方面,聯邦總統,雖然可以赦免通過普通法律起訴的叛國罪,卻不能在任何程度上保護任何罪犯不受彈劾和判罪后果的影響。在一切準備階段均可不受懲治,比起在最后執行其陰謀,即實際訴諸武力而失敗時僅得免去一死和免受剝奪的情況,前者豈不更易誘使人們不惜從事并堅持有害人民自由的冒險行徑么?如果能夠下令赦免的人本人也被卷入,并因而不能下令赦免,估量到這種可能性,為了在最后失敗時爭取赦免的可能還能起多大的作用呢?為了更好地判斷此事,必須記住,根據憲法草案,叛國罪僅限于“對合眾國作戰,并依附其敵人,給予其敵人以幫助及支援”;而根據紐約州法律,叛國罪的范圍亦均相同。第四、總統只是在就休會時間產生異議的唯一情況下才能使國家議會休會。英國君主則可以停閉乃至解散議會。紐約州亦可以在有限期間內停閉本州立法議會;這一權力在某些情勢之下可以用以達到非常重要的目的。
  總統有權在征得參議院之意見并取得其同意時締結條約,唯需有出席參議員的三分之二予以認可。英國國王則是國家在一切對外交往中唯一和絕對的代表。國王得自動締結有關和平、商務、聯盟、以及一切其他類型的條約。有人暗示說,英國國王在這方面的權威并不是無可爭辯的,其與外邦所定公約是可以修改的,而且需要議會批準。但是,筆者認為,這一見解前此是從未聽說過的。英國的一切法學專家,以及熟悉該國憲法的一切別人,都知道,作為已經確立的事實,締約的特權是絕對屬于國王的;由國王授權訂立的協定是具有最完全的合法性和完整性的,不需任何其他批準手續。實際上,人們有時看到議會從事于修改現行法律以符合新訂條約的條款;也許正是這一點可能引起幻覺,以為議會的合作才使之對條約的有效性承担了義務。但是,議會這種插手實乃出于不同的原因:出于使一種極其不自然、極其錯綜復雜的稅制和商法適應于執行條約時所引起的其中變動;采取新的規定和預防措施以適應新的情況,并保證整個國家機器不致運轉失靈。因此,在這一方面,擬議中的總統權力與英國國王的實際權力是不能同日而語的。后者可以單獨行使,而前者則只能在議會一院的認可下才能行使。應當承認,在這種情況下,聯邦行政首腦的權力總是超過一州的行政首腦的。但是,這是由于涉及到條約上的主權而自然而來的。如果邦聯竟然解散,各州的行政首腦是否即將單獨被授予這一微妙而重要的特權,這確實將是一個問題。
  總統還規定有權接受大使及其他外國使節。這一點,雖然已成為一項頗遭非議的主題,其實在更大程度上只是屬于禮儀性的事務,并非什么權威問題;是一樁對于治國安邦無關緊要的事;外國使節的到來,不過僅僅是為了接替其前任,如果每次一到就召集議會或其一院,這種需要自然要比現行安排不方便得多。
  總統將提名,并在征得參議員之意見并取得其同意后,任命大使及其他駐外使節、最高法院法官、以及合眾國一般依法設置但其委任在憲法中又無其他規定的一切官員。英國國王被稱為榮譽之泉源,這一點既為人所強調,也是實際情況。英國國王不僅委任官員,而且還可以設置職務。他可以隨心所欲授勛立爵;而且還可以任意處理大量教會中職務的升遷。在這一特定方面,總統的權力也是顯然比英國國王低劣得多的;而且,如果我們是按實踐情況來解釋紐約州憲法,總統的權力尚且不及紐約州長。在我們州內,委任權屬于由州長以及由眾議院推選的四名參議院議員組成的委員會。州長依法應有,并也經常行使提名權,而且有資格就決定委任投票。如果州長的確有提名權,則州長的權威在這方面是同總統相同的,而在投票權上則超過總統。在全國政府中,如果參議院中相持不下,委任就無法實現;在紐約州政府中,州長可以起決定作用,批準他自己提名的人。如果我們比較一下,一方面是總統以及全國議會中整個一個院共同任命的方式,其必然具有的公開性;另一方面是紐約州長與最多四人,而時常只有二人,閉處暗室決定委任的秘密方式;如果我們再考慮一下,對于掌握委任權的委員會中少數人員施加影響,比之對于全國參議院大量成員施加影響,自然容易得多;由此,我們不能不斷然宣布,紐約州州長在安排職務方面的權力,在實踐上必然大大超過聯邦總統的相應權力。
  由此可見,除了有關締結條約的條款中規定總統可以分享之權力以外,很難確定在總和方面總統究竟比紐約州長的權力更大些還是更小些。而似乎更加明確的是,試圖把總統與英國國王類比實在是毫無借口可言的。但是,為了把這方面的對比表現得更為突出一些,我們不妨把這些主要不同之點再作進一步的綜述。
  合眾國總統為民選任期四年的官員;英國國王則是終身和世襲的君主。前者個人可以受到懲罚和羞辱;后者則其人身神圣不可侵犯。前者對議會法案可以有有條件的否決權;后者則有絕對的否決權。前者有權統轄國家陸軍和海軍;后者除此權利之外還具有宣布戰爭,以及憑個人權威征召和組成艦隊和陸軍之權。前者與議會之一院共享締結條約之權;后者則單獨享有締結條約之權。前者在委任官員上具有類似分享之權;后者則單獨決定一切委任。前者不能授予任何特權;后者可以使外國人歸化,使普通人成為貴族;可以建立社團使之具有法人團體的一切權利。前者對商業和國幣不能制訂任何法規;后者在各方面則是商業的仲裁人,并以此身份建立市場和集市,可以調整變量衡制,可以在有限期內實行禁運,可以鑄幣,可以允許或禁止外國錢幣流通。前者毫無神權;后者則是國教的最高首領和教長!對于把這樣不同之物妄想說成相似的人,我們還能予以什么答復呢?對于把由人民定期選出公仆掌管一切權力的政府說成是貴族政體、君主政體、專制政體的人,答復也只能是一樣的。
  普布利烏斯
  
  原載1788年3月18日,星期二,《紐約郵報》

2013-08-23 08:44

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