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聯邦黨人文集 第七十篇(漢密爾頓)
聯邦黨人文集 第七十篇(漢密爾頓)
亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、和詹姆斯·麥迪遜     阅读简体中文版

第七十篇(漢密爾頓)
  致紐約州人民:
  有一種觀點認為——持此觀點者并不乏其人——強有力的行政部門是同共和政體的本質不相符合的。擁護共和政體的有識之士至少希望此種假設并無根據可言;因為,如果承認這種觀點,就必然否定了他們所主張的原則。決定行政管理是否完善的首要因素就是行政部門的強而有力。舍此,不能保衛社會免遭外國的進攻;舍此,亦不能保證穩定地執行法律;不能保障財產以抵制聯合起來破壞正常司法的巧取與豪奪;不能保障自由以抵御野心家、幫派、無政府狀態的暗箭與明槍。凡對羅馬歷史略知一二的人,無不通曉當時的共和政體曾不得不多次庇護于某個個人的絕對權力,依靠獨裁者這一可怕頭銜,一方面去制止野心家篡政奪權的陰謀,制止社會某些階級威脅一切統治秩序的暴亂行為;另一方面防止外部敵人占領并毀滅羅馬的威脅。
  在這個問題上,不可能需要提出更多的論點和實例。軟弱無力的行政部門必然造成軟弱無力的行政管理,而軟弱無力無非是管理不善的另一種說法而已;管理不善的政府,不論理論上有何說辭,在實踐上就是個壞政府。
  想當然,一切通情達理的人無不同意需要強有力的行政部門;那么,所謂強而有力應該包含哪些因素呢?這些因素同構成共和制度的安全所需因素怎樣調合一致呢?制憲會議所提憲法草案在把這些因素調合起來上又是怎樣體現的呢?
  使行政部門能夠強而有力,所需要的因素是:第一,統一;第二,穩定;第三,充分的法律支持;第四,足夠的權力。
  保障共和制度的安全,需要的因素是:第一,人民對之一定的支持;第二,承担一定的義務。
  以原則立場最堅定、態度最公允而著稱的政治家和國務活動家,都曾宣布主張單一的行政首腦與龐大的立法機構并存。他們都已十分正確地表示贊成行政首腦最必要的條件是強而有力,而且都認為為此最宜集權力于一人;他們還都同樣正確地指出,集權力于一人最有利于明智審慎,最足以取信于人民,最足以保障人民的權益。
  統一才有力量,這是不容爭議的。一人行事,在決斷、靈活、保密、及時等方面,無不較之多人行事優越得多;而人數越多,這些好處就越少。
  這種統一性可能以兩種方式遭到破壞:或者把權力由具有同等地位和權威的兩個或更多的人分別掌管;或者,名義上把權力委諸一人,而又使之部分地或全部地置于具有諮議身分的其他人的控制之下,或者必須與后者合作。前一情況,羅馬的兩名參議可以視為一例;后一情況,我們可以從各州憲法中找到實例。如果筆者不曾記錯,只有紐約和新澤西二州規定將行政權力完全集于一人。破壞行政部門統一性的這兩種方式,都各有其倡導之人;但熱衷于組織行政委員會者最為眾多。對此兩種方式,可以提出的異議,雖不盡同,卻也類似,因而在大多數方面可以一并探討。
  在這個問題上,其他國家的經驗有所教益者不多。然而,就其教訓而言,則是行政首腦不宜一職多人。我們已經看到,希臘人曾經實驗兩名執政,被迫舍而求一。羅馬史上記載多次有害于共和的參政間的分歧,以及代替參政執政的軍事護民官間之分歧。另一方面,羅馬史卻提供不出任何樣本,足以說明行政長官一職多人對于國家會有任何具體的好處。我們注意到羅馬共和政體幾乎經常所處的獨特地位,注意到參政因此執行了將政權分割而治的明智政策;否則,他們之間要不發生更經常、更致命的分歧,反而倒是怪事。貴族為了保持其傳統權勢和地位而同平民進行持續不斷的斗爭;一般由貴族中選任的參政,能夠由于保衛其貴族特權的個人利益而通常得到統一。除了這一個團結的動機之外,在羅馬武功極大地擴張了帝國版圖之后,參政之間往往將行政管理按地區分割——其中一人留在羅馬以統治該市及其附近地區,另一人則統帥邊遠各省。無疑,羅馬共和沒有因為沖突和對抗而陷于紛爭,必然大為仰仗這一權宜之計。
  撇開朦朧古史的探索,回到單純理性的講求,我們將會發現更充分的理由去駁斥而不是去贊同行政首腦一職多人的觀點,不論其所采形式如何。
  舉凡兩個或為數更多的人從事任何共同事業或工作,總有發生不同意見的危險。如果他們接受公眾委托或者說担任公職,就更有個人間競爭乃至對立的特殊危險。由于競爭或對立,或者兩者兼而有之,又會產生極其嚴重的分歧。一旦發生此種分歧,必然有損其聲望,削弱其權威,破壞共同執行的計劃和工作。如果這種分歧竟而發生于一國的最高行政部門,而其首腦又是一職多人,就會在國家處于最為嚴重危機的情況之下妨害乃至破壞政府最關重要的措施的執行。尤有甚者,此種分歧還可能使社會分裂成各走極端、不可調合的派系,分別擁戴組成行政首腦部門中不同的個人。
  人們反對某事,往往因為自己不曾參與其計劃,或因其出于為自己討嫌者的計劃。但是,如果他們曾被征詢意見而又曾經表示過不同意,則往往認為加以反對竟是從自尊心來講所不容放棄的職責。他們似乎認為,違背自己意見所決定的事,若不使之在執行中陷于失敗,就會有損于個人榮譽和個人永無謬誤的地位。這種傾向有時竟至走向極端,常使整個社會的重要利益犧牲于個人的虛榮、自負、頑固,而這種人又往往處于喜怒無常、性情多變足以危及人類的地位;正直仁愛之士多次目睹這種情況,實在難免不寒而栗。我們當前面對的問題,從其后果來看,也許適足提供可悲的依據,說明人性中此種脆弱可鄙、卑惡可厭的影響。
  根據自由政體的宗旨,在組成立法機構時不得不接受出自前述這方面的麻煩,但在組成行政部門中,如也加以接受,則既無必要,因此也不明智。而且,正是在行政部門中,其危害恰好也最大。在立法機構中,倉促決議往往有害而無利。立法機構中意見的不同、朋黨的傾軋,雖然有時可能妨礙通過有益的計劃,卻常可以促進審慎周密的研究,而有助于制止多數人過分的行為。而在立法機構中,一旦采取決議,反對即行終止;決議即是法律,抗拒將受懲處。但是,在行政部門中,不存在任何有利條件足以減緩分歧意見之不利。行政部門中的分歧是純然而絕對的,不存在任何得以終止的時機。這種分歧,在有關計劃或措施的執行中,自始至終無時不起到干擾和削弱的作用。這種分歧對于行政部門的性質經常起著相克的作用——這些性質就是其組成的要素,即:強而有力與及時——而卻帶不來相應的好處。在指揮戰爭中,行政部門的強而有力乃是國家安全的屏障,一職多人尤其令人疑懼。
  應該承認,上述論點主要適用于前面假設的第一種方式——具有同等地位和權威的行政首腦一職多人——而主張這種安排的人數不大可能很多;但是,這些論點也在相當程度上適用于委員會的設置,就是使名義上的行政首腦在其活動中受憲法約束而不得不征得委員會的認可。這種委員會中一個機詐的幫派,就能使整個管理體制陷于糾紛而喪失活力。即使并無此類幫派存在,僅僅觀點和意見的分歧,亦足以使行政權力的執行染上軟弱無力、拖拉疲遢的風氣。
  但是,對于行政部門一職多人最有份量的異議,既適用于后者,也適用于前者,乃在于一職多人容易掩蓋錯誤和規避責任。負責有兩種形式,即申斥與懲處。前者更為重要,尤其是對于民選職務而言。接受公眾委托的人,比較經常的是其行為使之不再值得信任,而不是其行為竟至應受法律懲處。然而,一職多人對于發現哪一種行為都會增加困難。由于互相指責,常常不可能斷定究竟罪責在誰,誰才真正應當受到一次或一系列打擊性措施的懲罚。互相推諉,作得如此巧妙、狀似有理,公眾輿論實在無從判斷實際的罪人。造成國家不幸的情況有時極為復雜,若干人員均可能具有不同程度和不同性質的責任,雖然我們可以從整體上清楚地看到處理不當之處,在實際上卻不可能指明造成危害的真正負有責任的人。
  “委員會中多數不同意我的意見。委員會中意見如此不同,以至無法就此取得更為適當的決議。”此種或類乎此種的借口,經常拈之即來,真偽難辨。而誰又肯不辭辛苦,不怕惡名,去嚴格追查議事過程中的隱蔽根源呢?即使找得到一名公民熱衷于担當此項沒有成功希望的任務,如果發生有關人員間的勾結,豈不很容易把情況掩蓋起來,使之含混不清,無從明了有關人員的具體行為么?
  與本州州長同時并存一個委員會——即在委任官吏之時——這一獨特情況之下,我們也已看到過眼下考察的觀點所造成的不良后果。重要職務的委任不當已經丑聲四溢。有些案例如此悍然無所顧忌,一切有關方面都一致認為很不得體。而進行調查時,州長則責備委員會成員,而委員們則又反過來歸罪于州長的提名;而人民卻完全無從判斷,究竟由于何人影響,使他們的利益被委諸如此不夠資格、明顯不當之人。為了顧全某些個人的情面,筆者隱忍不談具體細節。
  前述考察明顯說明,行政首腦一職多人容易使人民失去忠實代表他們行使權力方面的兩大保障:第一,輿論的約束力失去實效,一方面對于壞事的申斥因對象不只一人而有所分散,一方面也無從確定誰個應負其咎;第二,發現受委人錯誤行為的機會,既不容易,也難明確,因而無從免去其職務,也無從在必要時予以懲處。
  在英國,國王終身執政;而為了公眾和平所確定的準則是,國王之治理不對任何人負責,其人身不可侵犯。因此,該國憲法規定為國王設立樞密院,使之就其向國王所提建議對國民負責,這真是再明智也不過的。無此,則行政部門即無任何責任可言——在自由政體中這是絕對不能允許的。然而,盡管樞密院對其所提建議負有責任,國王卻不受樞密院決議的約束。國王執行其職務時,行為絕對自主,對于向他所提意見的取舍,亦全由其個人斟酌決定。
  但是,在共和政體中,任何行政官吏均應對其在職時的行為負有個人責任,英國憲法中關于樞密院之規定,其理由不僅并不存在,而且有害于共和體制。在英國君主政體中,樞密院代替其行政首腦承担其所禁止承担的責任,亦即作為人質,在一定程度上對國民保證國王行為的正當。在美國共和政體中,如果設立樞密院式的委員會,則只會破壞,或大為減輕總統個人所應負的必要責任。
  各州憲法中普遍規定為州長設置委員會的觀念,產生于共和政體審慎衛護的一個原則,即認為權力由數人執掌比一人執掌較為安全。即使此原則亦適用于當前探討的問題,筆者仍以為這一方面的好處不足以抵過另一方面的大量弊病。但筆者認為此一規律并不適用于行政權。在這個具體問題上,筆者無疑是同另一論文作者意見一致的,即,“行政權集于一人更易于加以規范;人民的警惕和監督只有一個對象,這樣就安全得多;總之,執掌行政權的人越多,越不利于自由。著名的尤尼烏斯就曾評價說這位作者是“深刻、言之有物、長于抒發的。”
  靠增加執掌行政權的人數而求取保障,實際是達不到的。這一點并不需要多所闡述。要求取這種保障,必需人數極多,才能防止他們沆瀣一氣;人數過少則談不上保障,反而會引起危害。若干個人的地位和影響聯合到一起,比其中單獨某個個人的地位和影響,必然對自由形成更大的威脅。權力被置于少數人手里,他們的利益和觀點是很容易由手段高明的領導人予以統一的,于是權力就比在一人手中更易陷于濫用,而權力被數人濫用也比為一人所濫用更有危害;而一人掌權,唯其只有單獨一人,就會更密切受到監督,更容易遭到嫌疑,也不可能象許多人一起那樣聯合起來形成較大的影響。羅馬的十人執政團,其人數名實相符②,比之其中任何一人當政,其潛越篡權的威脅更為可怕。顯然不會有人主張行政權由十人以上來執掌;委員會的組成為六至十二人,各說不一。十二人亦難防沆瀣一氣;如此勾結為害,比起某一個人的野心,國人實應更予提防。總統行為由其個人負責,為之設立任何委員會,一般只能有礙其正確行事,卻往往成為其錯誤行事時的工具和同伙,而對其缺點則常起掩蓋作用。
  筆者無意于多談開支問題;然而十分明顯,如果為了實現我們設想體制的主要宗旨,則委員會成員必然相當眾多,而他們又須離家遷到政府所在地,其薪給將會形成一項較大的國庫支出,既然并無明確好處,未免得不償失。筆者只需再進言一句:在憲法草案公布之前,筆者有幸會晤來自各州的有識之士,幾乎無不承認,紐約州行政權集于一人已為經驗證明是本州憲法中最佳特點之一。
  普布利烏斯原載
  
  1788年3月18日,星期二,《紐約郵報》

2013-08-23 08:44

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