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聯邦黨人文集 第七十七篇(漢密爾頓)
聯邦黨人文集 第七十七篇(漢密爾頓)
亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、和詹姆斯·麥迪遜     阅读简体中文版

 第七十七篇
  (漢密爾頓)
  致紐約州人民:
  前文提到總統在任命官員中取得參議院合作的優點之一是有助于政府的穩定。取得該院同意不僅限于任命,而且包括撤換。因此,總統的更換將不致如總統單獨行使任命權時勢將造成政府官員的大量變動。如某一官員甚為稱職,新任總統即使想代之以更合己意的人,亦不得不顧慮到參議院的批駁,致使本人遭到物議。凡重視政府穩定者對政府官員之在職與參議院同意聯系起來必加贊賞,因參議院的組成較為穩定,較之政府其他部門更少政令無常之弊。
  關于人事任命條款規定參議院與總統聯合行使此權的方案,曾有人在某種場合提出異議,認為可造成總統對參議院施加不適當的影響;而在另外場合又有人提出異議,認為可造成相反情況,即參議院對總統施加不適當影響,——可見兩種看法均不符事實。
  第一種看法說得清楚些就足以駁倒其本身的論點。因其無異于說:總統可對參議院施加不適當影響乃由于參議院有權對其施加限制。這在邏輯上是荒謬的。毫無疑義,授予總統以人事任命之全權自較僅授之以由參議院控制之提名權更有使他能建立壓倒參議院之獨立王國的危險。
  再看與此相反的假設:“參議院對總統施加不適當影響”。筆者曾多次指出:所提異議本身含意不清,則無法予以確切反駁。此一影響如何施展?有何目的?此處所謂施加影響必指可以施以恩惠。參議院對總統的提名行使否決權,如何施以恩惠?如謂在符合公益要求應予批駁的任命,參議院施惠予以同意或可有之。筆者對此的反駁是:參議院批準的任命與總統個人利益直接關聯的情況甚少,難以因參議院的批準而感恩戴德。分配榮譽與報酬之權重于僅有限制作用之權,前者可吸引后者,不甚可能為后者所吸引。如所謂對總統施加的影響是對他施加限制,這恰好是?要達到的目的。前已闡明此種限制的好處,也已闡明這種限制并不妨礙總統擁有人事任命全權時的一切優點,卻可以在很大程度上避免其缺點。
  如將草案中人事任命規定與本州憲法所規定的方案作一比較,肯定以前者更為優越。草案中的提名權責無旁貸地委之于總統。既然任何提名均需立法機關之一院批準,則一項任命從始至終均為眾所周知,公眾對各個角色的登臺表演極易察辨。提名不當的責任端在總統一人。對孚眾望的任命予以駁回,參議院應負批駁總統遴選得人之責。發生任命不當事情,其提名之責在總統,批準之責在參議院,雙方均當分担物議。
  至于紐約州的人事任命,情況與此相反。本州的人事任命委員會由委員三至五人組成,州長為當然委員。此一小型機構,遠避公眾耳目,躲在密室中進行此項受公眾委托的工作。據悉,州長以州憲法中不甚明確的條文為依據進行提名,此權州長掌握多少,如何行使則不為外界所知,亦不查在何種情況下他的提名遭到反對。如發生所用非人的情況,則因責任不清而難以審查,于是玩弄權術之門大開,而責任感喪失殆盡。公眾所能察知的情況無非是:州長自稱擁有提名之權;四名委員之中易于操縱其兩名;如某些委員從中作梗,則常用其不便參加之開會時間去剝奪其反對之權;不論出于何種原因,許多任命不當情事經常出現。至于某一州長在此微妙而重要的人事工作上,能否任人唯賢,或竟濫用此權錄用以唯命是從為其唯一優點之無能之輩,建立其危險的個人勢力,則公眾無從審查,只能觀望猜測而已。
  任何此類人事任命組織,不論如何組成,均為藏污納垢的場所。限于財政支出,委員人數不可能多到無法互相拉拢的數量。由于每一委員均有他應加以照顧的親友,則互相照顧的愿望必將形成投票與職位的交易。一人之私情較易滿足,而十幾人至二十人的徇私,則必形成少數家族壟斷政府的一切主要職務,如此則最易導致貴族或寡頭政治的出現。如欲避免以上情況,則須經常改變任命機構的組成,從而造成政府人員的極端不穩定。這樣的機構因人數較少,不易為公眾察覺,故較參議院易于倚勢弄權。綜上所述,以此代替制憲會議提出的方案,必將增加開支、在分配政府職務中助長用人唯親、搬弄權術計謀各種危害的泛濫,削弱政府人員的穩定性,減弱對總統擅權的限制與保障。然而,以此作為憲法草案的主要修訂條款竟然得到某些人的熱烈提倡。
  在此人事任命問題上,尚不得不提及,曾經有少數人提出,要求眾議院亦參與此權之行使。因估計社會中持此種看法之人不可能甚多,故僅在此處略為提及。一個變動性大、人數眾多的機構不宜行使任命權。試想眾議院在半個世紀之后,其成員將達三、四百人,其不宜行使此權乃明顯可見。總統與參議院各具一定的穩定性,由此產生的優點,由于眾議院的參與,定將化為烏有,而拖延、窘困情況必將因而產生。多數州憲法之例亦足說明此議之不足取。
  總統的權力除前所闡述者外,其余部分包括:向國會提出國情咨文;建議國會采取他認為妥善的措施;在特殊情況下,可以召開國會或其任何一院的會議;在國會本身不能在體會日期上取得一致意見時,確定國會休會;接受外國大使及其他使節;忠實執行法律;授予一切合眾國軍官軍銜。
  以上權力除召開立法機關任何一院會議及接受外國大使兩點外,均未見提出任何異議,也無任何可以反對的理由。的確,除上述兩點其余部分實難加以反對。關于召開立法機關任何一院會議問題,至少可以說,召開參議院會議有一充足理由。因參議院在締結條約問題上有批準權,因此總統常需召集參議院會議,而眾議院在此時則不需亦不宜召開。至于接受大使問題,筆者在前此之一文中已作過充分解答。
  現在,我們已經完成了對行政部門的機構與權力的討論。筆者已盡力闡明這些規定在共和原則下,符合發揮行政能力的各項要求。余下來的問題是:這些規定是否對共和原則提供充分保障,是否符合依靠人民、承担責任的原則。對此問題,已在憲法其他規定的探討中涉及,由以下各項規定中得到滿意的回答。這些規定有:由人民直接選舉的選舉人團,每四年選舉一次總統;總統在任何時候均可遭到彈劾、得依法對其進行審判、免職、不得任其他公職、并得依法剝奪其生命財產。這些重大保障尚非制憲會議草案限制總統權力的全部設想。舉凡行政首腦有擅權危險之事由,憲法草案均設置一些條款,使總統受到立法機關一院的控制。思想開明、而又合情合理的人民尚欲何求?
  普布利烏斯
  原載1788年紐約麥克萊恩版

2013-08-23 08:46

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