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生活中的經濟學 6.公用事業的收費原則
生活中的經濟學 6.公用事業的收費原則
茅于軾      阅读简体中文版

6.公用事業的收費原則

公用事業是指公共交通、水電煤氣、公路服務,以及公園、圖書館、博 物館、消防、治安等服務。在美國,這些事業哪些要收費?哪些不收費?收 費的原則如何確定?這是本文要討論的問題。

人們容易產生一種誤解,以為公共事業既然是政府辦的事業,就不同于 私營企業,不應以贏利為目的,所以公用事業至少應該降低收賞標準甚至兔 費。但如果政府辦這些事業賠了錢,賠的錢從哪里來?政府的錢來自稅收, 因此賠錢辦公共事業,等于是用全體百姓納的稅,去補貼使用這些設施的一 部分人。這部分人對公用事業用得越多,占的便宜就越大,這會造成對公共 設施的過度使用,形成不必要的擁擠。況且這部分人未必都是窮人,對他們 的照顧也無助于社會公平。這樣看來公用事業兔費或低價收費是毫無必要 的。

美國有一句諺語:天下沒有免費的午餐。這句話可以從兩方面去理解: 一方面是說沒有人愿意讓別人白占便宜,所以想揩油是辦不到的。另一層意 思是說人與人經濟交往的原則不允許有人鉆空子揀便宜。經濟學家常說的“免 費搭車”,就是指上述原則被破壞后,造成資源使用的浪費和分配不公的情 形。我們常說的吃大鍋飯,就是指讓一些無所作為的人“免費搭車”,而使 另一些努力創造財富的人的利益受到損害。所以,在設計公共事業的收費標 準時,應盡量避免“免費搭車”的漏洞。

正因為如此,美國公用事業的收費標準是不低的,而且隨著物價水平和 成本結構的變化還經常調整。例如能源危機以后,燃料費用上升,美國各地 的地鐵和公共汽車收費大幅度增加。雖然1986 年物價水平和能源價格都穩 定,但紐約地鐵為了更新車輛,又一次上調了價格,票價從90 美分提高到1 美元。公用事業非但不應賠本,而且只要經營得好還應略有盈利。所以公用 事業并不一定要由政府經營,美國許多城市的地鐵和公共汽車就是私營公司 投資經營的。紐約市有眾多由小公司經營的公共汽車運營路線,它們參與市 場競爭,收費雖然略高,但設備舒適,運行安全,到站準時。這一情況有點 像在北京出現的人人有座位的小公共汽車。

電話雖然是公用事業,卻由私營公司經營。全美獨立的電話公司共有約 1500 家,經營長途電話最大的美國電話電報公司前幾年被法院裁定解體,分 成幾家小公司,以利于競爭。美國的長途電話全部由計算機管理,用戶在何 年何月何時,幾點幾分,撥通外地某一話機,通話幾分種,該收多少費等等 信息,全部貯存在計算機里。月末,計算機將一個月內的全部通話記錄打印 出來,并算出包括本地通話費用在內的本月總賬,由郵局寄給用戶,作為應 付款的憑據。

美國市內公用電后通一次話的費用比家用話機的相應費用略高。1986 年 在紐約每次市內通話要25 美分,在波士頓只要10 美分,近幾年已作了調整。 家用電話機的收費標準有幾種,由用戶自行選定。一種不限通話次數,每月 收一定的費用;二是固定話機費加每次通話費的累計;三是每月收費一定, 但通話總次數不得超過若干。根據用戶不同情況,電話局可以采取成本最低 的管理辦法,例如不限通話次數的用戶就可以不必加裝記錄通話次數的設 備。

長途電話的收費標準相當復雜。每分鐘的通話費用首先與通話距離或經

過中繼站的數目有關,越遠越貴;其次與通話發生在一天中哪一時刻有關, 工作日上班時間最貴,下班后到夜間11 點其次,11 點以后及休息日最低, 最高價與最低價相差可達1.5 倍。此種計費標準的設計原則是收費取決于成 本,鼓勵用戶夜間通話以充分利用設備容量,同時也避免大家都擠在線路繁 忙時通話,使需要設備容量不得不擴充,導致成本增加,美國還有一種免費 長途電話(其實是由受話方付款,因為“沒有免費午餐”),用于企業對客 戶的服務。這類電話在撥叫時都先撥800,所以800 成了免費撥叫的代號。

原則上,使用公路也要收費。收費公路每一個出入口處都設有管理處, 汽車進入時領取一張憑證,以資識別汽車在哪個地點開始駛入。當汽車駛出 收費公路時,管理處根據汽車行駛的距離計費。收費標準還隨汽車的重量而 變。由于美國汽車擁有量極大,一次次交費耗時過多,而收的費又不高(大 約每100 公里 1 到 2 美元),為了避免麻煩,也為了減少收費管理的成本, 大多數公路都將該收的費并入汽油的售價中。車主買汽油的同時也支付了必 要的養路費等費用。只有那些通過特殊渠道集資修建的公路,特別是大橋、 大隧道,仍實行收費制度。如果這些大橋大隧道是往返必經之路,為了節省 收費時間,往往只在一個方向收費,一次收費就將往返兩次的費都收了。

電價是經常引起社會爭論的話題。因為電力工業是壟斷工業,一個發電 廠通過電網向一定范圍內的用戶供電,不可能再有第二個電網進入競爭。電 廠和電網由股票持有者所有,他們投資的目的就是為了賺錢。如果政府對電 廠的經營不加管制,電廠可能將電價定得極高,用戶由于別無選擇只能減少 用電量。經濟學的理論分析證明,對于缺乏競爭者的壟斷行業,價格不能由 唯利是圖的企業單方面確定,而必須有政府營制。相反,對于有充分競爭的 行業,企業追求利潤原是天經地義的事,政府對價格不應加任何干預,而且 不必担心價格過高,因為不合理的過高的價格自然會因競爭者的參與而被壓 抑。這一套理論支持了政府對電價的管制。鐵路原也被認為是壟斷行業,價 格也是政府管的。但從1980 年起,政府解除了對鐵路的價格管制,因為公路、 管道、航空等多種運輸方式進入了市場競爭。

接下來的問題是政府如何確定電價。看起來唯一合理的辦法是運用成本 加合理利潤的公式,可是如果肯定了這個公式,電廠就失去了改善經營以降 低成本的積極性,甚至把各種不合理的開銷也打入成本,這種情形在我國是 不少見的。1987 年美國電力行業和政府的主要爭論是:前十年內新建的大批 電站由于用電量大大低于十年前的估計而沒有投入運轉,這批電站的建設費 用能否計人成本?如果允許進入成本,此例一開,以后電力行業將毫無顧慮 地擴大投資,造成不必要的浪費;如果不允許進入成本,今后電力行業將拒 絕投資,造成電力供不應求。不僅是電廠,凡是政府管價格的行業部會出現 這種兩難境況。而且對于壟斷性行業,這種困境也是無法改變的。

在美國,電價和其它一切商品的價格一樣,供不應求時價高,供過于求 時價低。一天24 小時內,白天和傍晚電力供不應求,夜間則供過于求。所以 電費要分時計價,這要求設置分時電表,能分別記錄不同時段內的耗量。這 兩種電價相差可這一倍以上,但普通家庭由于用電量不大,多半不安裝此種 復雜的電表。全國家庭的平均用電量1987 年為每月700 度,平均電價接近每 度10 美分。順便說一句,美國的火車票、地鐵票,莫不隨時間和季節而調整。 一般是周末兩天的票價較低;65 歲以上的老年公民避開上下班擁擠時間,可 以享受折扣地鐵票價;飛機票在淡季也有折扣。

全美國有各類圖書館3.3 萬多個,沒有聽說過有一家圖書館要收費。但 服務對象有些限制,例如學校圖書館僅對本校師生開放,然而在實際執行中 幾乎任何人都能隨便進出。占總數45%的公共圖書館則對一切人開放,不要 任何證件或介紹信,而且一直開放到書庫,讀者可以進入到任一書架前,隨 便翻閱。圖書館的開支是驚人的,僅大學圖書館(占全美國圖書館的15%) 一年支出就達20 億美元,在這里,”沒有免費午餐”的原則不再適用。因為 提高教育水平是消除社會不公平的最主要的途徑,受教育,包括進入圖書館, 已成為人的基本權利之一。有些博物館(如美術館),其性質介乎教育普及 和文化享受之間,其收費辦法變為在某些特定條件下免費,例如每周有兩天, 或對學生免費。

公園的收費辦法類似于博物館。娛樂性的都要收費,休息性的多不收費。 消防、治安等服務,則無例外地都是免費服務。如果救人要收費,則戶主可 能不愿雇救火隊而造成火勢蔓延,殃及鄰里。

小結:公用事業的收費標準應盡量做到政府不補貼,也不多賺錢。但由于缺乏競爭市場這一點 很難做到。有一些公用事業帶有服務性質,或者為了照顧低收入階層,收費較低甚至免費,成本由全 體納稅人負担。

2013-08-23 15:04

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