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秦暉文集 隨筆與時評 國有資產如何公平“減持”?
秦暉文集 隨筆與時評 國有資產如何公平“減持”?
秦暉     阅读简体中文版

盡管如今已有“立法太濫有法不依”之說,但是對于處置公共資產這樣的大事,我們是不是應該先立個法呢?比方說叫《國資減持法》、《產權明晰法》,不管叫什么,它應該既體現公共委托與監督下代理交易的公正精神,也有關于資產評估、公開競價、過失問責等程序性規定,以便“減持”過程能夠合乎程序正義。
前些時候“國有股減持”引起的軒然大波表明:如今國有股能否減持已經不是問題。但國有股如何公正地“減持”,仍然會引起尖銳的矛盾。十六大以后隨著國有資產分級管理,各級政府有了明確的處置權。人們普遍預料國有資產“減持”的進程會加快。但正如“減持風波”表明的,國有資產能否“減持”也早已不是問題,但如何公正地“減持”?這個問題恐怕比“減持”之爭更尖銳。
表面上看,“減持”問題似乎存在著“效率與公平”之爭。重“效率”者認為關鍵在于把國有資產交給“能人”以盡快改進經營績效,重“公平”者認為關鍵在于國有資產必須賣個高價以避免公共財富流失。那么剩下的問題就是:假如“能人”不愿出高價怎么辦?
然而這樣看問題未免太簡單了。實際上真正的問題在于:在人力資本與資產要素并未市場化的情況下,誰有權、并且依據什么來確定“能人”?誰又有權、并且依據什么來給企業定價?眾所周知,如今公共(不僅僅指國有)資產轉制歸原負責人的情況很多,而且在不少地方得到“轉制應當讓經營者持大股,經營者中讓法人代表持大股”的紅頭文件鼓勵。但是如果原來企業經營得很差以至資不抵債,那經營者能算“能人”么?如果他確系“能人”,但卻故意把企業搞成“窮廟”以壓低資產價值,低價買下后才發揮“能人”本事使企業妙手回春。那么這人豈不是有犯罪之嫌?反過來說,如果他轉制前經營極好,又不挖“廟”自肥,致使企業升值,如今卻要他出高價贖買,豈不是懲能獎庸乃至懲廉獎貪?但是假如反其道而行,優質資產賤賣而“窮廟”貴售,那能行得通么!
常規市場經濟中的產權交易并不存在這類問題。道理顯而易見:市場機制本身既是一種有效的定價機制,也是一種“能人”凸顯機制。只要交易權利得到公認,交易雙方根據自己利益討價還價的結果,各種要素自然會以合適的(各方合意的)價格聚集到能人(最能有效利用此要素者)手中。如果企業是出售者自己的,誰也不必提防他可能會賤賣了它。如果購買者掏的是自己的錢,他是否“能人”還用得著別人操心?
然而問題在于,作為“國有資產減持”程序的“產權交易”并不是通常意義的“交易”。我曾指出過產權改革中最大的悖論即“賣方缺位”:產權改革不管是“賣”還是“分”,形式上都可以說是交易行為。但產權改革的目的就是要使產權“可交易”,而不是如表面上那樣似乎是要找到“能人”或確定“價格”。道理很簡單:如果產權已經可交易,資源自可優化配置,“能人”與“價格”都不會成為問題,何必還要改革?從邏輯上講,要交易必先有“賣方”,而賣方就是原所有者。國有資產法理上屬于“國民”----如果分級管理,就是屬于該級行政區內的全體公民----決策官員只是看守這些資產。但如今條件下產權改革卻是一場國民無法參與的“看守者交易”,看守者出售歸其看守卻非其所有的東西,其目的就是要產生“賣方”。然而“賣方”既尚未產生,“交易”又從何進行?
在邏輯上解決這個悖論無非只有兩種途徑:一是把國有資產公平量化給國民(如東歐一些國家出現的“證券分配法”)以產生初始“賣方”,然后由他們來交易;二是建立以公共選擇-監督機制(即民主機制)為基礎的委托代理關系,使“看守者交易”成為合法的“代理交易”。我們不采取捷克式的分配方式應當是明智的,但這就提出了在決策領域亦即行政領域建立公共選擇-公共監督機制的問題。如果“看守者交易”無需授權也不受監督,那就很難避免這樣的產權改革變成“監守自盜”。相反,如果建立了這樣的委托代理關系,在規范化的代理交易中正如通常的市場交易那樣,定價與買主(“能人”)問題都是好解決的。
進一步分析可知,“賣方缺位”的“交易”不可能是通常所說的“雙方交易”,它實質上是關于初始交易權利設置的公共選擇。我曾通俗地講:經濟轉軌好比“分家”。這個比喻不能狹義地只理解為公共資產的“量化到個人”。從實質上講,計劃經濟就是“交易權利”高度集中于計劃者的經濟,而市場經濟則是交易權利高度分散的經濟,因而由前者向后者的轉軌,不管形式上有沒有“分配資產”的程序,實際上都意味著初始交易權利的分配。這樣一個過程是不能只有看守者與買主“雙方”討價還價的。即使最終交易在“雙方”之間達成,由看守者成為公眾委托與監督下的代理交易者的過程也離不開公共選擇。“國有股減持”引起的廣泛討論及其對決策的影響就是一個例證。
無庸諱言,公共選擇過程就是民主過程。國有資產“減持”過程要公開、公平、公正,沒有民主是不行的。這也就是十六大在加快國企改革的同時提出推進社會主義民主建設的道理。其實如果要講“經濟民主”也只有在這里才有意義:市場經濟講的是自由交換而非“多數決定”,在邏輯上自無所謂“經濟民主”;計劃經濟本質上是一種“父子”經濟,“兒子”固然不能選擇“父親”,“父親”卻也不能不照管“兒子”。這樣也就談不上“經濟民主”。只有在由后者向前的“轉軌”中,人們不能再指望看守者承担“父親”的責任,自然就要對交他看守的“家產”多留意,如何處置也得有個商量了。不是嗎?只有通過經濟民主實現公正地“減持”之后,那時才能形成“親兄弟,明算賬”的正常交易秩序。
當然,民主對于公正“減持”是必要條件,但并非充分條件。俄羅斯的教訓既表明那里的民主還不健全,也表明對于公正的轉軌而言僅有民主是不夠的。例如,“減持”作為一種程序需要法治來提供基本的規則,可是我們的“產權明晰”、“鄉企轉制”、“國資減持”已經進行了很久,卻一直處在“摸石頭過河”的狀態。這倒不見得會影響“進度”----這樣的轉軌也完全可以雷厲風行,只是這樣的做法難免有過濃的黑箱操作色彩,很難做到公正。
當然,搞產權交易所、讓評估公司為國有資產定價,比某些決策者靠紅頭文件強行界定產權要算進步,但非常技術化的評估也許只能成為交易價格的標準,最后成交價還是要在交易過程中產生,這仍需要一個代有公眾利益的人去討價。
當今世界轉軌雖已是大趨勢,但“自發私有化”無論在東西方都是個貶義詞,就是這個道理。盡管已有“立法太濫有法不依”之說,但是對于處置公共資產這樣的大事,我們是不是應該先立個法呢?比方說叫《國資減持法》、《產權明晰法》,不管叫什么,它應該既體現公共委托與監督下代理交易的公正精神,也有關于資產評估、公開競價、過失問責等程序性規定,以便“減持”過程能夠合乎程序正義。
 
 
    《南方周末》2002年11月21日  

2013-08-23 15:52

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