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秦暉文集 學術論文 并稅式改革與“黃宗羲定律”
秦暉文集 學術論文 并稅式改革與“黃宗羲定律”
秦暉     阅读简体中文版

近年來“農民負担”問題日益成為決策層、理論界和社會大眾關注的對象。而“減負”年年講,“負担”逐年增,已成為我國經濟繁榮中搶眼的暗點之一。為此人們從純財政角度提出并實踐了許多對策,如絕對量控制、負担率控制、發放負担卡、壓縮財政開支等等,而“并稅除費”的征收方式改革則似乎是人們講得最多的,一些論者還稱之為治本之策。
我是贊成在一定條件下“并稅除費”的,因為當前“稅輕費重”之弊的確十分突出。但應當強調的是:“并稅除費”決不是治本之策,而且如無其他改革配合,它的“治標”效果也不能期望太高,甚至在某種制度環境下它的中長期效果可能是適得其反的。在這方面,我國歷史上的教訓不少,財政史上所謂的“黃宗羲定律”就很發人深省。
被稱為中國“啟蒙思想家”的明清之際大儒黃宗羲,在那個錦衣衛、東西廠的特務政治和“清歌漏舟之中,痛飲焚屋之內”的痞子世風葬送了明王朝、儒生們的抗清也已完全失敗后,痛定思痛,不僅對明王朝而且對整個傳統體制都進行了深刻反思。他以“天下為公”的儒家信條為武器,不僅對專制君主制,而且對秦以來兩千年間的“法制”、政治上的內外朝之制、科舉選官及胥吏之制、軍事上的兵志與方鎮之制、經濟上的土地制度與賦役制度、以及后宮宦官制度、學校制度等,都進行了系統的評論。其中,他批判一條鞭法而要求恢復賦役分征,似乎顯得頗為“保守”。但只要我們不抱有越晚近的東西越“進步”的先入之見,就應當承認他的批判是極有洞見的,而且他的評論實際上遠遠超出一條鞭法本身,對傳統帝國千年以來“農民負担問題”及其解決方法的根本缺陷,也堪稱認識深刻。他的這些話對我們今天面臨的同類問題,也不無啟示意義。
包括一條鞭法在內的歷代“并稅式改革”,連同“易知由單”這樣的配套措施,在中國歷史上都是屢屢出現。由于我國傳統賦役歷來就有“明稅輕、暗稅重、橫征雜派無底洞”的弊病,而在專制王朝費用剛性增長的條件下,財政安排只能“量出制入”而不能“量入為出”。為克服胡征亂派之弊、減少稅收中途流失和官吏層層貪污中飽,并稅—除費—簡化稅則,就成為主流的改革思路。僅在明清兩代,便搞過“征一法”、“一串鈴”、“一條鞭”、“地丁合一”等等。其宗旨都是要求把從朝廷到基層的明暗正雜諸稅(賦、役)“悉并為一條”,“一切總征之”。并同時下令不得再征他費, 往往還給農民發放“易知由單”(法定稅目表),允許農民照單納稅并拒納所列稅目以外的雜派。
一般說來,上述改革大都可以在短期內使“向來叢弊為之一清”。然而它的中長期效果卻無例外地與初衷相反。原因很簡單:原來稅種繁多時雖有官吏易于上下其手之弊,但這些稅種包括了能夠“巧立”的一切“名目”,也使后來者難以再出新花樣。如今并而為一,諸名目盡失,恰好為后人新立名目創造了條件。時間稍移,人們“忘了”今天的“正稅”已包含了以前的雜派,一旦“雜用”不足,便會重出加派。黃宗羲精辟地把它總結為“積累莫返之害”,他說:
唐初立租庸調之法,有田則有租,有戶則有調,有身則有庸。租出谷,庸出絹,調出繒纊布麻,……楊炎變為兩稅,人無丁中,以貧富為差。雖租庸調之名渾然不見,其實并庸調而入于租也。相沿至宋,未嘗減庸調于租內,而復斂丁身錢米。后世安之,謂兩稅,租也,丁身,庸調也,豈知其為重出之賦乎?使庸調之名不去,何至是耶!故楊炎之利于一時者少,而害于后世者大矣。有明兩稅,丁口而外有力差,有銀差,蓋十年而一值。嘉靖末行一條鞭法,通府州縣十歲中,夏稅、秋糧、存留、起運之額,均徭、里甲、土貢、雇募、加銀之例,一條總征之。使一年而出者分為十年,及至所值之年一如余年,是銀力二差又并入于兩稅也。未幾而里甲之值年者,雜役仍復紛然。其后又安之,謂條鞭,兩稅也,雜役,值年之差也。豈知其為重出之差乎?使銀差、力差之名不去,何至是耶!故條鞭之利于一時者少,而害于后世者大矣。萬歷間,舊餉五百萬,其末年加新餉九百萬,崇禎間又增練餉七百三十萬,倪元璐為戶部,合三餉為一,是新餉練餉又并入于兩稅也。至今日以為兩稅固然,豈知其所以亡天下者之在斯乎!使練餉、新餉之名不改,或者顧名而思義,未可知也。……嗟乎!稅額之積累至此,民之得有其生者亦無幾矣。
這意思是說:唐初的租庸調制度本來分為土地稅(即“租”,征收谷物)、人頭稅(“庸”,征收絹)和戶稅(“調”,征收麻布)。晚唐楊炎改革為兩稅法,全都以貧富(即占有土地的多少)為標準來征收,雖然沒有了戶稅和人頭稅的名目,其實這兩項征收已經并入了土地稅中。相沿至宋朝,一直沒有從中減去戶稅和人頭稅,然而卻在此之外重又開征新的人頭稅目(“丁身錢米”)。后人習以為常,認為“兩稅”只是土地稅,“丁身”才是戶稅和人頭稅,其實那是重復征收的。如果當初不把庸、調之名目取消,何至于此?所以楊炎的稅制改革一時有小利,卻給后世留下大害。到明代,在兩稅、丁口稅之外,又征勞役(力差)和代役租(銀差),本來是十年輪一次的。嘉靖末年改革為一條鞭法,把兩稅、丁口、差役和各項雜派全都歸并到一起征收,原來每十年中輪值一年的差役負担,如今分攤到十年里征收了。這實際上是把銀、力二差又歸并到了兩稅中。但不久每到輪值之年,各種雜役又紛紛派了下來。后人習以為常,認為“條鞭”只是兩稅,而雜役則是該著輪流當差的,誰知道那也是重復征收的?如果當初不取消銀差、力差的名目,何至于此?所以一條鞭法也是一時有小利,卻給后世留下大害。到明末,朝廷又先后加派舊餉(遼餉)500萬兩,新餉(剿餉)900萬兩和練餉730萬兩。戶部尚書倪元璐要改革,又把三餉歸并為一,實際上是把這些雜派又并入了正稅(“兩稅”)。如今(黃宗羲寫作時的清初)人們以兩稅之征為理所當然,豈知其中包含的三餉加派正是導致明朝滅亡的原因之一!設若三餉之名目不改,人們或許還會顧其名思其義,知道這是稅外的加派,以后再加不得了。天哪!這樣每改革一次,負担就加重一層,老百姓還有生路嗎? 就這樣,歷史上每搞一次“并稅”改制,就會催生出一次雜派高潮。現代有史學家把這“黃宗羲定律”用公式表示,即:
兩稅法=租庸調+雜派
王安石免役錢法=兩稅法+雜派=租庸調+雜派+雜派
一條鞭法=王安石稅法+雜派=兩稅法+雜派+雜派=租庸調+雜派+雜派+雜派
倪元璐稅法=一條鞭法+雜派=王安石稅法+雜派+雜派=兩稅法+雜派+雜派+雜派=租庸調+雜派+雜派+雜派+雜派
地丁合一=……=租庸調+雜派+雜派+雜派+雜派+雜派
通式:bn=a+nx。
式中bn為經過n次改制之后的新稅額,a為原始稅額,x為雜派,n為改制次數。顯然,這是個累進的算術級數。
正是出于對這一“定律”的恐懼,明清時的一些縣志作者便在《賦役志》之類章節里把過去已經歸并的各種雜派名目不厭其煩地列出,并告戒“后之好事者切勿輕言歸并稅則,以貽后患”。
黃宗羲對這類改革的看法也許比我們今天的一些評論更為深刻。正如今天人們常說軍機處之類措施“根本解決了相權問題”一樣,人們往往也說地丁合一之類措施“根本解決了”力役或人丁負担等問題。但研究者很快發現早在宋代“攤丁入畝趨勢已普遍出現”,錢物代役更是漢朝的“算賦”、晉代的戶調、唐朝的丁庸和宋代的免役錢等多次實行過的。而清代的攤丁入畝也不過是明代一條鞭法的又一次重復,因而有“清代一條鞭法”之說。實際上,力役或人丁負担不久又在合并后的“地丁銀”之外重復出現,到晚清、民國時,“地丁屬地,差徭屬人”又成了各地的常規。因此,“黃宗羲定律”實際上是專制王朝時代的又一個怪圈。
從并稅改制到又一次雜派高潮的“周期”,與所處王朝盛衰階段有明顯關系。王朝治世吏治相對清明時,這一周期較長,改制的積極效果也持續較久。王朝衰世吏治腐敗,周期就會大為縮短。唐初租庸調并徭役為丁庸,維持了較長時間,但唐中晚期的兩稅法就衰敗得非常之快。僅十年左右時間,弊端即已叢生。正如陸贄所說,兩稅本以大歷以來農民負担最重的一年為標準,把大量臨時雜派并入其中,而本來這些雜派財政如果好轉是有可能減免的。如今并入常稅,已是“采非法之權令以為經制,總無名之暴賦以立恒規”。然而很快,兩稅之外又出現了“急備、供軍、折估、宣索、進奉”等等臨時加派,成為經常的附加稅。而且代役稅已并入兩稅,很快又另有以召雇為名的征役,以和市為名的科配。陸贄認為這都是并稅改制惹的禍。上引黃宗羲的話也表明,從一條鞭到倪元璐稅改,并稅引發新雜派潮的周期越來越快了。
當然,以“黃宗羲定律”來完全否定并稅式改革是不對的。在歷史的局限下沒有別的辦法,這種改革至少可以起到頭痛醫頭、腳痛醫腳的一時之效,連這樣的改革都不搞就真是因循守舊了。兩稅法、一條鞭歷史上都算是成功的。史家往往把陸贄這樣的人視為保守派(黃宗羲有“啟蒙思想家”的大名,人們就不太說他),這也不能算錯。關鍵的問題在于:并稅式改革可以搞,但光有這樣的改革是不夠的。公民作為納稅人的權利如果長期受到忽視,如果他們總被視為“耕田奉上之草民”,那么任何單純的“稅改”都不能根本解決問題。
1995—1997年間筆者在一些農村稅改試點縣已經看到那種“積累莫返之害”的苗頭。而當時一位鄉鎮官員的話給我印象很深,他說:“并稅改革的確好,過去那些統籌、攤派什么的,農民要就是不交,你還真沒辦法。如今一合并成皇糧國稅,農民再不交那就是抗稅了,我就好派出警察去抓人啦!”如果這樣的想法成為實行“并稅”的出發點,其危害可以想見。
因此我認為,在其他改革(尤其是鄉村民主、村民自治改革)不能配套的情況下,并稅式改革是有一定風險的。即使從治標的角度講,絕對量控制(定死征收的絕對額而多年不變,不搞什么“農民收入的百分之幾”之類軟性的相對指標,財政上厲行“量入為出”而杜絕“量出制入”)也比并稅式改革更重要。能控制住絕對量,再用并稅式改革來防止征收額流失才有意義。而如今有時并稅式改革卻是作為絕對量控制難以指望條件下的對策,這就難以避免“黃宗羲定律”的陷阱了。

2013-08-23 16:11

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