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中國憲政改革:背景、目標、實施步驟與約束條件——中國憲政改革可行性研究報告(二)
中國憲政改革:背景、目標、實施步驟與約束條件——中國憲政改革可行性研究報告(二)
張博樹     阅读简体中文版

第二部分:中國憲政改革的目標

 

 

這個目標,如果用一句話來概括,那就是解構以致終結中國共產黨的一黨專制體制,再造共和,建設名副其實的憲政民主國家,實現中華民族的百年夢想,使中國的政治現代化匯入人類文明的發展主流。

中國共產黨人曾經是民主事業的積極追求者;即便在今天,中國共產黨黨內仍然不乏銳意改革的人士。但中國共產黨創造的這個黨專制體制卻走到了黨的原初理想的反面,成為中國實現憲政民主的最大絆腳石。

構成中國共產黨黨專制體制之重要背景的,主要是兩條:一是俄國“十月革命”創造的布爾什維克黨專制及其統領下的蘇維埃制度。中國共產主義革命本來就是“以俄為師”的產物,且是從理念到制度的全面引進和模仿(當然也有許多自己的“創造”)。再一個就是悠久的中國前現代皇權專制傳統的影響,這種潛移默化的影響是今天中共黨專制體制之所以如是的深層文化原因。然而,意味深長的是,“社會主義的故鄉”前蘇聯早在上個世紀80年代就開啟了變革的按鈕;“蘇東巨變”也早已落下帷幕,東歐和前蘇聯各國已經在終結一黨專制體制、建設多元民主制度的憲政改革中走過了將近20年。另一方面,與大陸同文同種、擁有同樣文化傳統、且為國民黨統治達半個世紀的臺灣也在過去的20年中成功實現了政治民主化的社會轉型,公民參政、政黨輪替,在憲政框架內合法競爭執政權已經成為臺灣政治生活的現實。

在界定中國大陸憲政改革的目標、思考這種改革的可能性、可行性和約束條件時,東歐、前蘇聯各國(特別是俄羅斯)的政治-社會轉型和臺灣的政治民主化進程為我們提供了重要參考。

 

兩個參照系:俄羅斯、東歐的政治-社會轉型和臺灣的政治民主化

 

出于明顯的意識形態原因,中國共產黨執政者一方面在公開的言辭和媒體報道中回避對前蘇東各國政治轉型的討論和評論,并在國家關系層面與這些國家保持正常往來,另一方面又在內部宣傳中歪曲事實,夸大或曲解前蘇東各國在經濟、政治轉型中遭遇的困難,極力渲染這些國家(特別是俄羅斯)“紅旗落地”、“亡黨亡國”的可怕景象,告誡中共各級執政者要“居安思危”,以確保黨的執政地位不發生動搖。

此類內部宣傳當然不敢承認這樣一些事實:經過近20年的努力,包括俄羅斯在內的前蘇東國家大多已建立起比較正常的政黨政治運作體系,許多從前執政黨脫胎、轉變而來的社會黨或民主黨(有的仍叫共產黨,比如俄羅斯共產黨)完全可以在憲政民主制度框架內合法存在并競爭執政權;東歐的不少國家,比如波蘭、匈牙利和捷克,都已經歷過“左”(前共產黨人組成的民主黨、社會黨)和“右”(共產黨當政時被稱作“持不同政見者”的前自由派)輪流執掌政權的局面。這些國家轉制后的發展歷史表明,只有體現權力制衡和平等競爭原則的多元憲政民主體制才是落實公民權利(也就是“人民當家作主”的權利)的最可靠的制度安排,而這恰恰是中國共產黨內的保守勢力最不愿意承認的事情。

更重要的是,在黨專制的視角內,人們不可能正確總結蘇東轉軌過程中的正反兩方面經驗;而對有志于推進中國憲政民主事業的各方力量來說,這種經驗乃是非常難得而又寶貴的財富。我們要能洞悉此類經驗中哪些是具有普遍意義的,哪些又具有特殊性、暫時性或過渡性。比如,俄羅斯的改革歷程顯然必須引起我們的極大重視。這個國家無論在幅員、歷史文化傳統、黨專制統治時間之長、黨專制造成的危害之烈等方面,都與中國有更多可比較之處。俄羅斯改革成功的地方固然需要認真研究;俄羅斯改革失敗或引起爭議的地方尤其值得我們重視,譬如俄的強總統、弱議會體制在特殊背景下的形成及其對俄憲政民主體制建構的影響,俄在建設一個自由的公民社會方面經歷的曲折過程,俄聯邦體制下中央、地方關系的復雜內涵及其與改革進程的多角度互動,俄轉軌過程中寡頭勢力的崛起、它與舊體制的聯系和與今天當權者之間的關系,等等。既然中國的憲政改革也要從解構黨專制開始,目標也是建設多元憲政民主制度,俄羅斯改革中的成功與失敗就都是我們的前車之鑒。東歐和前蘇聯其他國家的轉軌經驗對中國擁有同樣的或近似的意義。但本報告要強調的是,這些經驗(包括教訓)只有從改革的角度、從解構黨專制而不是維護黨專制的角度才能獲得正確的解讀。

臺灣經驗也如此。從1949年到1987年,國民黨在臺灣實行了長達38年的戒嚴體制,這與它的“行憲”框架顯然有著深刻的沖突。蔣經國主政后采取了一系列“政治革新”的舉措,特別在其生命晚期,出于“向歷史交待”、甚至“不計個人毀譽”的強烈心理動機,大力推進臺灣民主政治轉型,解除戒嚴,開放黨禁,充實中央民意機構,促使地方自治法律化。另一方面,臺灣的自由民權運動早在50年代就取得過重要成果,《自由中國》發表的批評國民黨執政者的文章是同時期中國大陸所根本不能想象的。進入70年代以后,臺灣的民主運動借助創辦自由雜志和地方選舉獲得了進一步的發展。特別是地方選舉,成為臺灣政治民主化的重要渠道,直接促成了黨外反對派力量的形成和組織化。上個世紀80年代晚期臺灣官方和民間民主力量的有效互動最終成就了民主轉型的成功。今天,臺灣的政黨政治雖不能說已經很成熟,但畢竟有了一個良好的開端。對大陸來說,臺灣經驗最根本的是證明了一條,即中國人并非不能實行民主體制,并非不能搞實打實的選舉,并非不能搞兩黨(或多黨)和平競爭。我們的確擁有深厚的皇權文化傳統,但追求自由與民主植根于人類的本性,是人類文明發展的共同趨勢。國民黨人、民進黨人能做到的,為什么共產黨人和大陸的民間自由力量做不到? 當然,國民黨的民權政治理念更有利于推行憲政改革,這是需要大陸當政的共產黨領導人深思者;對于民進黨,由于這個黨的“臺獨”政治訴求,大陸的研究機構(包括一些持自由主義主張的學者)往往忽略對它的作為政治反對派的成長歷程及其對臺灣民主化正面推進作用的研究。其實,恰恰是后者,對大陸將要進行的憲政民主改革而言,反倒極有價值和參考借鑒意義。

如果我們的視野更開闊些,那么不僅是臺灣,整個亞洲(特別是東亞和東南亞)在過去半個多世紀的時間里經歷的政治現代化過程,都極有教益。無論民主轉型的具體途徑是什么(比如外部監管下的民主轉型,像日本;或內部民主力量推動的妥協型民主轉型,如韓國;或危機推動的民主轉型,如泰國、印尼、菲律賓),這些具有不同文化和宗教背景的亞洲國家都已經程度不同地走上了民主和憲政改革的道路。當然,對中國大陸而言,最需要關注的對象,還是臺灣。這個寶島上發生的事情,對大陸的憲政改革,具有更直接的借鑒價值。

本報告的附件1和附件2,將分別就俄羅斯、東歐各國的政治-社會轉型和臺灣政治民主化進程中蘊含的經驗教訓,以及這些經驗、教訓對中國大陸憲政改革的啟示,進行更詳細的探討。

 

解構黨專制、建設民主中國的九大具體領域和九項具體目標

 

鑒于中國共產黨的黨專制體制是一個完整的系統,以解構黨專制為目標的中國憲政改革也必須是成系統的,它包含著一系列相互聯系、相互配套、相互補充的具體目標。

中國憲政改革的具體領域有以下九大方面:

政黨制度的改革 政黨制度是國家政治制度的核心構成之一。中國政黨制度改革的目標是:改變共產黨一黨執政、其他“花瓶黨”在“統一戰線”和“政治協商”框架內“參政”的現狀,制定政黨法,在法治的范圍內允許公民自由結社、組黨,進行以平等競爭參政權、提供優秀公職人員候選人為目標的政黨活動,逐步形成較成熟的、體現多元憲政民主真義的政黨政治格局。
    ● 選舉制度的改革 在現代民主國家中,選舉制度是落實公民民主權利的重要的制度安排。中國選舉制度改革的目標是:改變執政黨控制“選舉”過程和“選舉”結果的現狀,把選舉權和被選舉權真正歸還給13億國民;建立公職人員(包括議員、政府行政官員)的普選制度,逐步擴大公民直接選舉的范圍、提高公民直接選舉公職人員的層級,落實公民作為公共權力委托人的國民主權。

議會制度的改革 在現代民主體制中,議會是最重要的民意機關,又是履行立法、監督等職能的重要的公共權力設施。歷史經驗已經證明,無論孫文設計而為國民黨實行的“國民大會”制度還是列寧-斯大林的蘇維埃制度,都不能保證民意的代表性和民意的充分表達,也不能獨立發揮立法、監督等作用。中國議會制度改革的目標是:改變仿效蘇維埃制度而來的人民代表大會制度,根據中國實際,設計并實行兩院制議會體制,使議會成為真正體現民意的獨立工作機構,承担憲法賦予的代議機關的各項職能。

政府制度的改革 政府制度必須體現效能原則和制衡原則。在現代憲政民主體制中,政府制度有多種表現形式,比如議會制政府制度、總統制政府制度或帶有混合特征的其他政府制度。中國政府制度改革的目標是:改變國家行政機構只是黨專制體制的執行機構性質,還其公共權力機構的本來面目;根據中國的現實條件和未來發展要求,仔細斟酌并確定政府制度的具體形式,使其既能滿足權力制衡的要求,又能達到高效運作的目標。

司法制度的改革 司法制度必須體現正義和公正原則,同時,在公共權力建構中,司法機關又要建立有效的與立法、行政機關的權力制衡關系。中國司法制度改革的目標是:改變執政黨控制下的司法機構的非獨立狀態,使各級審判機關擁有獨立司法權;建立司法審查制度,法院可就任何立法或行政行為是否違憲做出司法裁決;建立法官職業保障制度;完善訴訟保障制度,包括程序制度、辯護制度、陪審制度等,使公民權利與合法利益得到切實保障。

憲政國家結構的改革 現代憲政國家結構形式可以從兩個角度予以界定:在公民權利語境內,它是指民權在不同范圍內行使的結構性安排;在政府施政意義內,則指國家機構體系中縱向配置國家權力行使權且規范其運作程序的制度框架或模式。中國憲政國家結構改革的目標是:改變黨專制控制的、并體現中國中央集權傳統的單一制政權體系,在同時考慮到加強地方民權建設和完善大國治理兩方面要求的基礎上,建構一種兼具聯邦制和單一制特征、吸收了二者優點又對二者弱點有所克服的混合體制,即分級自治、多種形態、適度集中的雙軌共和制。

軍事制度的改革 軍事制度是國家政治制度的重要組成部分。在現代民主憲政體制中,軍隊必須國家化,武裝力量不能干預政治生活,不能介入黨派紛爭。中國軍事制度改革的目標是:改變“黨指揮槍”的傳統,通過合理的憲政設計,使最高民意機關和最高行政機關共享軍事權;改革軍隊管理制度,逐步廢除軍內“政工干部”系統;任何政黨不能在軍隊中建立自己的組織;改革軍隊教育,用公民教育和針對部隊官兵特點、需要的國防教育取代過去的黨化教育。

新聞制度的改革 在憲政民主體制中,傳媒是社會公器,是公民社會建構的重要組成部分。中國新聞制度改革的目標是:改變黨專制強加給媒體的“黨的喉舌”的意識形態工具角色,使其能夠獨立反映社會的各種觀點和聲音;公共傳媒必須貫徹新聞的客觀性、真實性、公開性原則,保證廣大公民的知情權、參與權和通過媒體對公共權力的監督權;制定新聞法,允許民間自由辦刊、辦報。

教育制度的改革 教育是實現理性的文化再生產的基本手段和精神文明傳承的重要渠道。與新聞制度一樣,教育制度的改革之所以成為中國的廣義憲政改革的一部分,是因為這個領域同樣深受黨專制體制之害。中國教育制度改革的目標是:改變中國共產黨根深蒂固的黨化教育傳統,還教育培養具有社會責任感和獨立判斷能力的合格公民的本來使命;從法律地位、課程設置、教材編寫、師資動員等方面保證公共教育的普世化人文屬性;尊重教育獨立與學術自由。

以上九大具體領域的改革,本報告的第1到第9個分報告將分別予以更詳細的討論和展開。

 

中國憲政改革不僅是政治體制意義上的改革,而且是中華文化的自我更新

 

從文明發展和現代社會轉型大的時間尺度看,中國憲政改革不僅是政治體制意義上的改革,而且是中華文化的自我改造與自我更新。

作為炎黃子孫,包括本報告作者在內的我們每一個人當然都為自己的民族擁有悠久、燦爛的歷史而自豪。但我們切不可因此種自豪而失去理智的判斷和自省。我們必須記住,中國是一個文明古國,又是一個保持大一統皇權專制制度達2000年之久的國家。中國的官本位傳統和臣民文化同樣源遠流長。這一點注定了我們這個民族從前現代農業社會走向現代工業和后工業社會、從前現代君主政治走向現代民主政治、從前現代臣民文化走向現代公民文化的曲折與艱難。

毛澤東一代中國共產黨人曾經有破舊立新、移風易俗、乃至改天換地的社會-文化改造理想,但在極權主義黨專制的制度語境內,烏托邦社會改造工程不可能不以失敗而告終。更嚴重的是,積淀深厚的皇權專制文化傳統與黨專制體制之間有著內在的親和力,正是前者給后者以重要的文化支持

如此,我們就可以理解――比如說――為什么“人民共和國”的各級選舉(人大代表和政府官員的選舉),往往變成一種純粹走過場的儀式,而缺乏實質內容。黨的一些老干部都承認,今天的選舉還不如當年老區人民“往碗里擱豆子”的辦法民主。黨專制控制下的徒有其名的選舉其實造就了一種新的臣民文化;骨子里講,這種東西是對中國前現代臣民文化的繼承,但又被涂上一層公民文化的外表。當人們習慣于此類“儀式”,不認為這是對自己公民權利的漠視甚或侵犯時,我們又到哪里去尋找真正的公民文化和公民參與呢?簡言之,這是一種可怕的組合和繼承。黨專制無形中繼承乃至放大了中國前現代皇權傳統中的許多糟粕,延誤、扭曲了中華文化在制度現代化和社會轉型中的自我更新。正是從這個意義上講,中國憲政改革不僅出于政治體制變革的需要,同樣出于文化改造與更新的需要:

我們進行政黨制度的改革、選舉制度的改革、議會制度的改革、地方自治的建設,除了建構多元民主政治的體制性目標外,還要培育公民政治性結社、以組織化方式參與公共事務的公民精神與習慣;

我們進行司法制度的改革,除了營造現代司法體制以外,對為官者而言,就是要使他們真正樹立起法在權上、法比權大的觀念;對普通公民而言,則是要鼓勵大家拿起法律的武器,維護自己作為公民的權利與尊嚴;

我們進行新聞制度的改革、教育制度的改革,根本的是要改變黨專制條件下形成的人人說假話、劇場行為泛濫、人格扭曲分裂的精神痼疾,鍛造全社會范圍內人與人正常交往的良知系統。

一句話,憲政改革要改革的不僅僅是制度,它還應該有助于一種健康的、建設性的、名副其實的現代公民文化的形成。

當然,應該同時看到,憲政民主制度并非完美無缺;在它的體制構造中,也有內在緊張的一面。但我們不會因為這一點而拒絕改革。無論如何,民主制度與專制制度相比,代表著一個更高水平的社會進化階梯。在“共產主義”烏托邦夢境里,我們曾走過一段彎路;黨專制與我們既有文化傳統中那些糟粕的結合,曾經使我們變得更加丑陋。在回歸現代文明的進程中,中華民族應該張開雙臂,迎來制度的與文化的雙重變革和提升。

 

既然中國憲政改革以終結黨專制為目標,中國共產黨的未來歸宿又在哪里?

 

對這個問題,站在不同立場,會有不同的回答。

共產黨內的保守勢力會認為多黨制將意味著共產黨的末日,所以他們將拼命反對中國的憲政改革;

自由派中的右翼極端力量則可能強調要清算“惡黨”的“歷史罪行”,把前執政黨置于歷史的審判席上,剝奪其繼續存在的合法性。

本報告以為,“極左”與“極右”的上述兩種主張,都失之偏狹。

毫無疑問,中國憲政改革担負的艱巨任務之一,是正確處置黨專制時代的全部遺產。中國共產黨建政后形成的體制性構造,從今天看,大部分或絕大部分是不合理的,要加以否定;但本報告從沒有懷疑下列事實:中國共產主義革命本來是由一批以天下為己任的仁人志士倡導、發起的;在共產主義革命的起源和動機中,我們可以很容易地發現某種道德上崇高的東西,那就是追求社會平等與公正,捍衛窮人和弱者的權利。這個體制后來走向了自己的反面,在實踐中背叛了自己,實在有著太過深刻的歷史原因。本報告不宜對此做更多的展開,但指出這樣一點絕對是必要的,即今天的中國共產黨人如果真的想保存先輩的容光,而又能“與時俱進”,那么最好的辦法就是從歷史的誤區、泥沼中走出來,勇敢承認過去犯過的錯誤,丟掉包袱,輕裝前進,從獨裁政治走向民主政治,變中國憲政改革的阻礙者為中國憲政改革的推進者。

歷史仍有這樣的機會。

黨專制體制肯定要死亡,中國共產黨本身則可能避免死亡,而爭取新生。因為黨是由一代代黨員所組成的,黨員(包括黨的領導人)的觀念完全可以、也應該隨著時代的進步而進步。作為中國的執政黨,共產黨內薈萃了大批民族精英,蘊含著系統的組織經驗和國家治理經驗。只要大家擁有憲政民主的共識,中國共產黨完全可以作為繼續信奉社會主義的左派政黨在未來憲政民主體制中占有一席地位,它的組織經驗和國家治理經驗則可以在經過憲政主義的過濾后,貢獻于新的共和政體的建設。

事實上,中共十六屆六中全會關于建設“社會主義和諧社會”的綱領,特別是其中關注弱勢群體、關注平等和社會公正等內容,本來體現了社會民主主義的訴求,但在黨專制體制內這些目標是不可能達到的。憲政民主制度要建設的社會才是相對而言更和諧的社會,因為,只有在這樣的社會中,每個人、每個社會階層的利益都有表達的渠道和空間,公共權力才能被有效監督而不致變質。在這樣一個社會中,將實現充分的包容,自由和平等可以相得益彰,自由主義政黨和社會民主主義政黨可以同堂議事。

共產黨的社會民主黨化,乃是前蘇聯和東歐國家許多前執政黨的歸宿。本報告相信,這也應該是中國共產黨未來的歸宿。

 

中國大陸憲政改革有助于實現兩岸統一,建構中華大共和――“中華第三共和國”

 

海峽兩岸的分裂和分治,是上個世紀國共兩黨內戰的遺產。長期以來,大陸方面和臺灣方面的兩個政權都宣稱自己代表中國。大陸方面的“中華人民共和國”雖然早在1971年就“恢復”了在聯合國的“合法席位”,但并沒有改變臺灣仍然在“中華民國”的法統內治理的事實。兩岸之間的對立甚至沖突,不僅是現實政治或經濟意義上的,而且是國家法統意義上的。

從中華民族的根本利益和未來發展著想,兩岸和平統一當然是最佳選擇。試想:連本來既不同文、也不同種、彼此之間打了幾百年仗的歐洲各國都可以在憲政民主的共識下、在“歐洲聯盟”的框架內實現統一和聯合,我們中國人又有什么理由不能擺平自己內部的事情,化干戈為玉帛,用高超的政治智慧解決歷史遺留給我們的這道難題?

當然,統一只能是憲政民主基礎上的統一,兩岸只能統一于民主,而不能統一于專制。只有在制度認同的前提下,文化認同才能更好地發揮作用。目前的現實是:臺灣在經濟現代化和政治民主化兩方面都走在了大陸的前邊。大陸現行政體的非民主性質是臺灣相當一部分人士畏懼兩岸統一的重要原因,也是臺灣某些力量堅持“臺獨”主張的重要原因。有鑒于此,本報告認為,大陸方面堅定不移的多元民主憲政改革將有助于消除臺灣民眾對大陸政治的恐懼心理,有助于改變主張“臺獨”的人士的立場,有助于構建兩岸和平統一談判的政治框架和合作氛圍,有助于最終實現民族和解。

至于國家統一、民族和解的具體形式,本報告愿提出以下設想:

既然辛亥革命締造的“中華民國”本以古老的中華民族告別專制、走向共和為己任,孫中山的三民主義、國民黨的建國方略均以實現民權為理念,且這種理念為今天臺灣多元憲政民主體制內的各政黨所繼承;

既然中國共產主義革命所締造的“中華人民共和國”亦本來代表著一代仁人志士改造國家與社會的宏偉理想,不管這場“革命”后來發生了什么變化,它的起點和初衷仍然不容否定;

兩岸統一后建構的、新的中華大共和,就應該是對前兩者所共同秉承的共和精神的繼承與發揚,是對包括國民黨、共產黨和其他一切致力于、或曾經致力于中國民主建設的政治力量的努力與奮斗的肯定。

如果我們把辛亥革命締造的“中華民國”稱為“中華第一共和國”,把中國共產主義革命締造的“中華人民共和國”稱為“中華第二共和國”,那么兩岸統一后建構的中華大共和就可以稱作“中華第三共和國”,[1] “中華第三共和國”既是對“中華第一共和國”和“中華第二共和國”立國精神的繼承,也是對二者國家法統的繼承。

本報告的第10個分報告將詳細討論兩岸和平統一、建構“中華第三共和國”的各項具體問題;附件3將給出本報告人初擬的“中華第三共和國憲法草案”。

 

如果大陸憲政改革能夠成為促進民族和解的重要因素,并最終導致兩岸和平統一、中華共和再造,那當然是我中華民族之大幸,也是世界民主事業之大幸。我輩當為此而努力。



[1] 據我所知,最先提出“中華第三共和國”這一說法的是吳稼祥,見他的《聯邦化:中華第三共和國之路》,香港明鏡出版社2004年出版。

 

2013-08-26 14:50

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