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中國憲政改革:背景、目標、實施步驟與約束條件——中國憲政改革可行性研究報告(三)
中國憲政改革:背景、目標、實施步驟與約束條件——中國憲政改革可行性研究報告(三)
張博樹     阅读简体中文版

第三部分:中國憲政改革的實施步驟

 

 

終結黨專制,建設多元憲政民主政治,是一個根本性的制度變革。這是就原則而言。就具體操作而言,則必須考慮到制度轉型所包含的全部復雜性,這不但在于原有制度結構和要建設的制度結構在許多方面正相反對,轉型過程必定是一個解構和建構同時進行的過程;而且在于改革的路徑、可能采取的方式是多維的,基于不同的資源動員方式,不同的利益博弈方式,在不同條件、背景下實施的改革,會在成果、收益代價比以及其他社會后果評價方面產生極大的差異性。

在研究中國憲政改革的具體步驟之前,我們首先要確定以下三條原則:

第一,改革的戰略設計要徹底,戰術設計要循序漸進;

第二,由執政黨主動進行的改革,將是成本最小的改革;

第三,建設性的反對派:民間自由力量的角色認定。

 

改革的戰略設計要徹底,戰術設計要循序漸進

 

所謂“改革的戰略設計要徹底”,就是說終結黨專制體制是憲政改革堅定不移的總目標,這個總目標要貫穿于改革之戰略設計的各個方面。中國的憲政改革不能再局限于原體制內執政黨的自我修補,這樣的小修小補是解決不了根本問題的,是沒有前途的。

所謂“改革的戰術設計要循序漸進”,則指改革的具體推進要積小步成大步,不能指望一口吃掉一個胖子。蘇東各國改革的歷史證明,由一黨專制走向多元憲政民主體制都會經歷一個或長或短的動蕩期,成熟的改革者必須考慮改革的約束條件和社會承受能力,理性地、審慎地提出改革的每一項舉措,從而盡可能安全地度過這一個時期。

中國的事情尤其如此。中國是一個內部情況極其復雜的大國,要避免因改革設計和實施舉措不周而引起大的社會動蕩,這樣的動蕩在極端場合可能會給民族帶來災難性的影響。從這個意義上說,本報告也提倡“穩定”,提倡穩定基礎上的改革。但――必須強調這一點――這種穩定是積極行動中的穩定,不是消極停滯中的穩定;是動態的穩定,不是靜態的穩定;是建設中的多元民主社會的穩定,不是用歌舞升平粉飾的專制社會的穩定。

改革本身是一個極其復雜的系統工程。改革者要有一個全盤規劃,前期推出的改革措施要為后續的改革創造條件。雖然改革的實際進程總會充滿變數,但有沒有這樣一個規劃仍然是大不相同的。俄1992年到1993年的府院之爭,導致俄強總統、弱議會體制的建立,而這個制度是否就是俄可能采取的最合適的民主體制,則不一定。事實上,葉利欽在決定向前蘇聯共產黨體制提出挑戰時,尚未有一個明確而周密的俄羅斯聯邦的憲政設計與實施方案;蘇聯解體前后急劇變換的政治和經濟形勢,又不斷打亂改革者的部署,迫使改革者做出調整。這是一個可以為中國改革者引為鏡鑒的教訓。

中國憲政改革是必須要走的路。我們現在所考慮者,是如何使改革的設計、行動既大膽,又穩妥;既能達到預想的目標,又不致使民族付出過多的代價。要做到這一點,顯然――

 

由執政黨主動進行的改革,將是成本最小的改革

 

歷史上由當政者主動推行的變革不乏其例,明治時代的日本和沙皇俄國的彼得大帝改革都是“自上而下的革命”的典型。由當權者主動進行的改革有利于開始就把變革的全盤置于審慎的宏觀籌劃之中,并有步驟地加以推進;有利于減少任何變革都會形成的社會緊張,營造社會結構各個層面之間以及社會不同利益群體之間良性互動的改革格局。

然而,中國今天將要進行的憲政改革與當年的日本明治維新和俄國彼得大帝改革有一點根本不同,那就是改革直接指向當權者自身,改革的目的是要摧毀使當權者成為當權者的現存政治體系。那么這種自己為自己掘墳的事情,中國共產黨是否有勇氣去做?

本報告認為,如果中共中央最高決策層勇于接受這個挑戰,自己去做黨專制體制的掘墓人,這不但意味著中國當代史(包括中國共產黨自身歷史)的改寫,而且將意味著中國的憲政改革實現了真正的成本最小化,因為改革最大的阻礙力量變成了推動力量。當然,做自己的掘墓人會很不自在,但一個真正以民族未來為己任的政黨(迄今為止,中國共產黨一直以此自命)是不應該懼怕真理的。更何況――正如本報告反復申明的那樣――如果共產黨真的這樣做,被埋葬的只是黨專制體制本身,中國共產黨自己恰好可以借這個機會洗去身上的污垢,革除體內的腫瘤,爭取選民的信任,以全新的姿態出現在中國的政治舞臺上。

對共產黨領導者來說,做出如此決斷,不僅需要勇氣,還要鑄就、培養新型政治智慧。當國家政治發展發生歷史性的轉折、基本方向發生變化的時候,傳統智慧不但不起作用,而且往往起反作用。新型政治智慧既表現在拋棄黨專制的傳統認知模式和觀念系統,更表現在采取完全不同的政治策略、組織運作方式,改變與對手打交道的心態,學會互相尊重前提下的互相妥協。這一切都是可以學習的,只要當政者下定這個決心。

當然,以上所談只是本報告的一種假設。也有其他可能,比如執政黨頑固到底,拒不進行任何實質意義的憲政改革。如果是這樣,情況自然要更復雜,中國完成現代社會政治轉型的時間也將會長得多。但文明發展的大趨勢是不會改變的,只不過中華民族將為政治制度的現代化付出更多代價。

 

建設性的反對派:民間自由力量的角色認定

 

從1976年四五運動開始,中經80年代的高校競選和學潮、六四天安門公民維憲運動、90年代的自由組黨嘗試,到新世紀的公民維權、爭取網絡言論自由,中國民間自由力量為中國政治現代化做出了可歌可泣的努力,付出了巨大犧牲。這里的“民間自由力量”泛指中共黨務和官僚系統外一切不贊成中國共產黨的黨專制體制、以各種方式促進中國民主化事業的人士或組織,包括海外民運和港澳民主派組織。自由知識分子是民間自由力量中的核心成分。

中國民間民主運動的歷史證明了一條真理:權利是爭來的,不是統治者賜予的。面對專制強權,民間自由力量首先要有抗爭的勇氣,所有抗爭智慧、抗爭藝術的運用都以勇氣、膽略的存在為前提。

另一方面,隨著中國民間民主運動日益走向成熟,越來越多的人認識到,以理性、漸進方式實現中國民主化轉型對全民族來講乃是最佳選擇,盡管這并不意味著放棄公民“革命”的權利――假如統治者頑固到堵死一切改革的渠道并造成無法遏制的國家危機時,公民自然有保留、乃至使用“革命”手段的最終權利。但這是下下策。暴力沖突將造成生命與財產的巨大損失,由此形成的社會心理創傷和深深的敵意也不利于一個正常社會的建設。所以,一切負責任的社會力量都應該尋求理性、合法、非暴力實現中國民主化的方式、方法和道路,在相互協商、妥協、談判中爭取事情的最好結果。只要有百分之一的機會,就要付出百分之百的努力。要看到,在人類已經進入21世紀、各國(特別是前蘇東各國)政治現代化已經積累如此之豐富的經驗與教訓的條件下,我們中國人沒有理由處理不好自己的政治轉型問題。

本報告以為,中國民間自由力量在中國憲政改革中應當承担的,是一種“建設性的反對派”角色。這包括兩層含義:

首先,民間自由力量必須以“反對派”的身份對執政者構成壓力,迫使其改革。盡管前一小節指出,執政黨主動進行的改革將是成本最小的改革,但這只是理性分析的結果。從現實看,當執政者已經和一個巨大的特殊利益集團(權貴利益集團)裹在了一起時,“向自己開刀”的主動改革將是極其困難的事情。憲政改革意味著權貴集團利益的受損,乃至最終丟失,所以它不可能不是一場艱苦卓絕的戰斗。沒有足夠的民間壓力(外部壓力),就不可能促使當政者內部發生分化,促使中國共產黨黨內的改革派戰勝保守派,出來引領事態發展的潮流。

其次,這種“反對派”一定是“建設性”的。它要不斷提出改革的正面主張,但會充分考慮當政者的處境和難處,考慮社會的承受能力和承受限度;它既有堅定的信念,又有靈活的策略;它并不主張與當局決裂或“攤牌”;它隨時準備做出妥協;它能夠在必要的時候進兩步,退一步;它愿意與中共黨內的改革力量結成同盟,共同為中國的民主化而奮斗、而努力,并在必要的時候忍辱負重。

如果我們可以把奉行“建設性的反對派”原則的民間自由力量界定為中國政治光譜中的“中右”(以便和持極端反共立場的“極右”勢力相區別),把中國共產黨內的憲政改革派界定為“中左”(以便和中共黨內的“極左”保守勢力相區別),則中右與中左的聯盟就是所謂“中派聯盟”,[1] 這種聯盟有助于實現中國憲政改革的“雙贏”。“雙贏”所體現的乃是“正和博弈”(博弈雙方都有所得),而非“零和博弈”(得失之和為零,甲之所得即乙之所失),更非“負和博弈”(各方所得之和為負值,也即各方皆失)。

 

有了以上三條原則,我們現在就來討論中國憲政改革的具體實施步驟。

 

取消言論限制和結社限制是走向民主的第一步

 

言論自由和結社自由是任何國家建設民主社會的基礎。言論自由首先指發表異議的自由,因為只允許一種聲音存在的社會肯定不是一個民主社會;結社自由首先指政治性結社的自由,因為沒有這樣的自由,公民就不可能以集體的、組織化的方式對社會政治生活施加獨立影響。

這兩條當然都是與黨專制的傳統相矛盾、相沖突的。中國憲政改革的開局必須由此入手。

客觀地講,改革開放以來,特別是在那些非政治領域,中國公民權利的被尊重程度已經有了很大進步,比如消費者的權利、殘疾人的權利等都已經或正在成為全社會的共識。憲政改革就是要把這種對公民權利的尊重、共識引入政治領域。要使每一個中國公民懂得,對自己感興趣的社會政治問題進行獨立思考并公開發表意見、或以政治性結社的方式參與社會政治生活,都是自己作為公民的神圣權利,任何人無權剝奪。

執政黨和政府逐步放寬乃至最終取消言論限制和結社限制,這是中國社會走向民主的第一步,也是最基礎、甚至最重要的一步。

從表面來看,這種“減法”似乎并不難:以言論自由為例,只要政府少干預,傳媒和輿論自然就會活躍起來。

對自由知識分子和公眾一方,情況當然是這樣的。但對執政黨來講,這卻意味著一個巨大的轉變。黨的各級領導者必須放棄媒體只能由黨加以控制的陳舊觀念,用社會公器、公民社會和公民權利的概念取代“黨的宣傳思想陣地”、“喉舌”和“主旋律”概念。在制度解構和建構方面,則應逐步采取下列舉措:

● 改變中共宣傳部門的任務和組織機構,淡化乃至最終取消中共中央宣傳部和黨的各級宣傳領導機構控制新聞、出版、文學藝術創作的職能。

● 推動立法部門制定《新聞法》、《出版法》和其他文化立法,以法律形式保障新聞、出版自由和文學藝術創作自由。

● 允許民間辦刊、辦報、辦電視臺,允許民營資本投資出版業。

● 改變政府對互聯網的監控。

● 允許公民使用各種現代技術手段接收境內外信息,保障公民對國內外重大事件的知情權和參與評論權。

 

在取消結社限制方面,應采取的措施包括:

● 修改目前的社團管理條例,變社團申請批準制度為“自動準入”和備案制度。鼓勵公民成立各種政治性社團。

● 改變工會、共青團、婦聯、工商聯等“群眾組織”和“人民團體”的御用性質,使其成為工人、青年、婦女、私企老板等群體權益的真正代表者。同時,允許各種社會群體建立自己的獨立組織,比如,農民可以建立農會,自由職業者可以成立行業性協會,商人可以成立獨立商會,等等。

● 落實宗教信仰自由原則,不再限制公民自發的宗教活動和各種“非官方”宗教組織的發展。

● 實現以上變革的觀念前提是,改變中共根深蒂固的視獨立團體為潛在敵人的傳統概念;實現以上變革的制度前提則是,改變中共各級統戰部門和民政部門的工作性質、流程與職責。

 

改革教育體制、廢除黨化教育

 

改革教育體制、廢除黨化教育是民主建設的基礎工程。所以憲政改革一旦啟動,這個基礎工程就要破土動工,且要貫穿于中國憲政民主建設的全過程。在某種意義上可以說,全部憲政改革的“有形”部分(或可見部分),比如選舉制度的改革、議會體制的構建、司法制度的改革等,都依賴于憲政改革的這個“無形”部分,因為所有改革的行動,都要由具體的人來實施;公民具有民主憲政的理性認知,其改革的行動就會更加自覺。

中國目前的教育體制,包括教育機構分類、教育行政管理、教學內容設置等,都是適應黨專制體制的需要建立起來的。黨化教育代替了公民教育,成為各級教育機構公共教育的核心。要解構這個體制,應采取的措施包括:

● 逐步取消各級各類學校中的“政治課”,改為公民教育課,培養現代公民觀念,提倡獨立思考和開放式教育,提倡平等對待、合理汲取人類創造的所有文明成果,提倡科學地、客觀地、全面地認識歷史,特別是中國近代史和現當代史。相應的,在中考、高考和研究生入學考試中,取消政治課的考試。

● 改變“思想政治工作是黨的傳統和優勢”的陳舊觀點,壓縮以至最終取消各級各類學校中的黨務工作系統。改變用“政治表現”評價學生的傳統做法。廢除學生入學、教師評職時的“政審”。

● 從制度上落實教育、學術獨立,無論公立大學還是私立大學均應建立理事會制度,自主聘請校長,實行教育家治校、教授治校。

● 學校有自主編寫教材、選擇教材的自由。教育行政機關不得硬性規定必須使用哪一種教材。

● 平等對待公立教育機構和私立教育機構,私立教育機構在招生、頒發學歷、提高辦學層次、擴大學科設置、獲得政府財政支持等方面不應受到歧視。

● 為中外合作辦學提供更寬松的政策條件。

● 廢除宗教機構不得辦學的禁令。

 

推進基層和地方自由選舉

 

中國選舉制度的現狀是:除在最基層的農村實行村民自治、由村民直選村民委員會外,在中國五級政權(鄉鎮、縣、市、省、中央)中,只有鄉鎮和縣兩級人民代表大會的代表由選民“直接選舉”產生;縣以上(不包括縣)各級人代會代表均由下級人代會“選舉”產生,非公民直選,稱“間接選舉”;從鄉鎮到中央的各級政府官員均由本級人代會“選舉”產生,非公民直選,亦為“間接選舉”。又由于在大部分選舉活動,特別是較高層級的人大代表選舉和所有層級的政府官員選舉中,候選人的提名權(“推薦權”)主要或完全控制在中共各級黨委和組織部門手里,無論“直接選舉”還是“間接選舉”往往都成了帶引號的“選舉”,也就是“選舉”只有形式而無實質內容。近些年雖然在修改地方組織法、完善選舉法律程序、擴大候選人差額比例等方面做出某些努力,但進步不大。選民普遍厭選。黨控制選舉過程和選舉結果的總格局依然是今天中國的現實。

本報告認為,這種狀況必須改變。

真正的選舉可以激發選民的民主意識和民主化潛能,喚醒中國憲政改革最深厚、最偉大的民眾資源;也是解構黨專制體制、鍛造現代民主體制的基礎性工程。真正的選舉還有助于落實地方自治,形成有效的地方民主治理。任何關于中國老百姓文化水平低、推進民主選舉有困難的担心都是多余的。民主實踐是最好的民主訓練。更何況,公民參加選舉,首先是因為選舉與他們的利益相關。只要選舉過程能夠真實體現選民的意志,選民就會認真對待、積極參與選舉。公民教育的加強,則會進一步提高選民的參選能力。因此,關鍵的問題仍在于執政者是否能夠痛下決心,從根本上變革現存選舉制度,把選舉和被選舉權利真正交還給13億國民。

從操作層面看,在議會制度尚未進行大的改革以前,中國的選舉還要在人代會制度框架內進行,但這并不妨礙推出一些重要的改革舉措,并逐步落實。這些舉措包括:

● 修改《選舉法》,擴大基層和地方直接選舉的范圍。不但縣、鄉兩級人大代表實行直接選舉,市級、省級和全國人大代表也完全可以實行直接選舉。當然,要因地制宜,逐步推進,東部發達地區可以在提高直接選舉層級上先行一步。

● 改變“黨委領導,人大主辦,各方面配合”的現行選舉領導體制,設立獨立的選舉機關主持選舉事務。

● 改革人大代表和政府官員候選人的產生方式,由黨委組織推薦逐步走向獨立團體推薦、選民聯合推薦和個人自薦,通過競選最終確定候選人。

● 逐步廢除部分人大代表“戴帽”選舉的辦法,以真正體現民意原則和公平原則。

● 改變選區劃分的隨意性和行政化趨向,這些做法無非是為了保證更多的領導當上代表,但卻把選舉和公民的意愿當成了兒戲。

● 擴大政府官員的直接選舉范圍和層級。農村的鄉鎮長和縣長可以逐步實行選民直選;經濟、文化發達的大城市(比如北京、上海),也可以實行由市民直接選舉市長。

● 擴大各類選舉中的差額選舉比例,給選民提供更多的比較、選擇機會。

 

實施上述改革的前提是改變中共組織部門的職能,改變“黨管干部”的傳統觀念和與之相應的全套制度體系。當然,考慮到中國國情、政情的復雜,地區之間差異極大,也可以采用設立“政治特區”的辦法,在某些條件適宜的地方先行試驗,然后推廣。只要憲政改革的大目標明確,具體做法、步驟皆可斟酌,并審慎推進。

 

香港特別行政區和澳門特別行政區則應盡快實現行政長官和立法會議員的普選。

 

政黨政治的建設

 

要看到,利用人代會舊體制推進憲政改革,畢竟有其局限性。從本質上講,這種利用只能是過渡性的。中國未來代議制度的發展方向,是建設符合制度現代化的一般要求、又符合中國國情和發展需要的兩院制議會政體。這樣,政黨政治的建設就必須提上日程。

根據中國現實,政黨政治的建設應包含如下內容:

首先是各“民主黨派”的獨立化。

中國現有的8個“民主黨派”--中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟――薈萃了一大批優秀知識分子和各領域的杰出人才,但囿于黨專制體制的限制,作為政黨的這些“民主黨派”卻不能發揮真正的政黨作用;它們只能在“中國共產黨領導的統一戰線和多黨合作、政治協商”框架內履行“參政黨”職能。在國家治理的某些具體領域,“民主黨派”可以提供意見并參與治理;但它們不可能就國家大政方針提出不同于執政黨的獨立見解,更不可能對執政黨的執政地位提出挑戰。要使各“民主黨派”真正走向獨立,則需逐步采取下列舉措:

● 改變“民主黨派”主要領導人選由中共統戰部門控制的現狀。各“民主黨派”的黨員有權利以民主方式產生黨的各級領導人和專、兼職黨務人員。

● 改變“民主黨派”發展黨員條件、數量方面的限制,允許各“民主黨派”自由發展、壯大自己的組織。

● 改變“民主黨派”由國家財政供養的體制,逐步減少以至最終斬斷各“民主黨派”與中國共產黨黨專制體制經濟上的寄生關系。政黨活動經費應主要靠黨員繳納的黨費和其他社會贊助解決(將來實行大選制度后,政黨參加選舉的費用可根據法律由政府提供部分支持)。

● 以上諸條的核心是,改變中國共產黨與各“民主黨派”之間領導與被領導的關系,民主黨派不應再在中國共產黨的統一戰線范疇內活動,而應在建設中的憲政國家的政黨政治范疇內活動。只有這樣,“民主黨派”才可能提出獨立政綱,成為名副其實的憲政國家體制內的政黨。

 

中國政黨政治建設的第二個重要方面是允許公民自由組黨,包括:

● 制定《政黨法》,解除事實上存在的黨禁,確認反對黨存在的合法性,不能動輒以“顛覆國家政權”之類莫須有罪名逮捕、監禁持有獨立政見、參與反對黨活動的民間人士。

● 公共傳媒要提供公平機會,供各政黨宣傳自己的政見、主張。

● 允許海外民運組織和民運人士回國,參與國內政黨政治建設。

● 允許大陸各政黨(包括反對黨)與港臺地區的政黨和組織建立工作聯系。

 

在實施步驟上,以上兩個方面的政黨政治建設可以同時推進,并形成有效互動。前蘇東國家和臺灣政治民主化的經驗均證明,從一黨專制走向多黨和平競爭的憲政民主制度,即便是在執政者主動為之、或至少沒有設置大的障礙的情況下,也需要相當時日。政黨政治有一個逐步成熟的過程。解除黨禁后,開始時可能出現政黨林立、運作混亂的情況,然后逐漸走向規范,形成若干大黨左右政局、形成制衡的格局。周密的憲政設計、開放的胸襟、改革時機的恰當選擇、當政者與民間自由力量的妥協藝術都有助于減少混亂,盡快形成這樣的格局,促進中國政黨政治的成熟。

 

中國共產黨的黨內民主化

 

在黨專制語境內,談中國共產黨的黨內民主化意義并不大,因為黨專制的邏輯決定了黨內民主化的不可能性。只有從中國憲政改革的角度,從黨專制體制自我解構的角度討論中國共產黨的黨內民主化,這個問題才有意義。

由于復雜的歷史原因,中國共產黨形成了獨特的黨內獨裁的傳統。毛澤東時期是典型的個人獨裁;鄧小平時期是幾個中共元老(以鄧為核心)的寡頭獨裁;江澤民以后帶有濃厚個人色彩的強人政治淡出,以某一幫系(比如“上海幫”或“團派”)為依托的黨的最高決策層(中央政治局常委會)的集體獨裁成為黨內獨裁的基本形式。在這種獨裁中,黨的最高領導者仍有重要的象征意義和實際組織意義,盡管它已不再具備毛或鄧那樣的個人魅力。

“民主集中制”作為中共的組織制度長期以來名不副實,因為黨向來強調的是集中,而不是民主(所謂“個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央”,除第二條“少數服從多數”外,都與民主無關)。在這種制度下,不用說普通黨員,就是黨的中高級干部也很難對黨的決策產生影響。

那么,中國共產黨的黨內民主化在什么條件下才是可能的?從根本上說,它有賴于中國憲政改革大趨勢的形成,有賴于民間自由力量的興起并對執政黨構成強大的壓力。只有在這時,中國共產黨的黨內民主化才會真正啟動,并獲得意義。這里的意義是指:在中共仍是執政黨的情形下,中共的黨內民主化將有助于獨裁體制的自我解構,有助于中國共產黨內的改革派力量同民間自由力量形成有效互動與“共謀”,為中國走向多元憲政民主創造更有利的條件。

本報告認為,應該從這個角度理解、評估中國共產黨內已有的關于促進黨內民主的各種觀點,包括1986年到1987年在趙紫陽主持下中共中央政治體制改革研討小組及其辦公室在制定政治改革方案過程中提出的意見和建議。這些觀點和建議中的許多內容,即便在今天看,仍有其合理性。

結合前蘇東國家和臺灣政黨民主化的經驗,也考慮到今后建設一個憲政體制內活動的健康政黨的需要,我以為中國共產黨的黨內民主化應包括如下內容:

● 加強對中央最高決策機構的監督,辦法是改變黨的全國代表大會和中央委員會的關系,黨的全國代表大會才是最高權力機關,中央委員會只是全代會的執行機關。

● 實行黨的全國代表大會的年會制和代表常任制,以保證全代會履行最高權力職能。

● 民主產生出席各級黨代會(特別是黨的全國代表大會)的代表。

● 黨的各級監察機構與執行機構平行,比如,中央紀律檢查委員會不能在中央委員會領導之下,而是與之平行的權力機構,以更好發揮監督之責。

● 中央政治局不再設常委。

● 民主選舉黨的最高領導人,開始可以由中央委員會全體委員用差額選舉方式直接選舉;發展而為黨的全代會用差額方式直接選舉,再發展而為全體黨員用差額方式直接選舉,就像今天臺灣的國民黨和民進黨已經做到的那樣。候選人當然要通過黨內自由競選的方式產生。其他各級黨組織領導人的產生方式亦應遵循同樣的原則。

● 允許黨內出現不同政治派別,鼓勵不同派別就黨的大政方針進行論辯。

 

在中國憲政改革進程中,作為執政黨的中國共產黨如要成為改革的促進力量而非阻礙力量,就必須激活黨內的變革活力,通過大膽、合理的制度設計提高黨內民主化水平,不懼怕激烈的黨內爭論和分化,不懼怕黨內矛盾暴露在社會面前。通過黨內競爭和新聞公開化,使黨內尚未進入決策層或尚未進入高層的優秀人才能夠脫穎而出,讓社會聽到他們的聲音從而嶄露頭角。

從中國憲政改革的總體目標考慮,執政黨還應進一步促進黨務工作與政府工作的分離,包括:

● 逐步撤銷中共設在國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織領導機關中的黨組。

● 組織部門只管黨務干部。政府官員通過正常選舉渠道產生。

● 減小省級及省以下地方黨組織領導機關的規模。黨的領導與政府官員不重疊。

● 基層黨支部甚至基層黨委不再設專職。將來在憲政民主體制下,政府系統和軍隊等不允許任何政黨設立自己的基層組織。中共應為這些部門或機構中黨的基層組織的自我解構創造條件。

 

盡管以上所列都是實現中國共產黨黨內民主化、改變黨與政府關系的重要舉措,我們還是要清醒意識到黨內民主的局限性。我認為,在現行體制被取代之前,無論黨內民主取得多大進步,它都不可能徹底解決原黨專制體制內共產黨與人大、與政府、與司法機構、與其他黨派組織的控制與被控制關系。中國共產黨的黨內民主化只是有助于推進中國的憲政改革事業;而這項事業的完成,最終還要靠所有改革力量的共同努力,通過重新制憲,對憲政改革的成果加以確認,同時厘定新的憲政國家體制的法律框架。

 

兩個標志性事件的解決:勇氣與時機的選擇

 

本報告曾經指出,1989年中國共產黨政府對六四天安門事件的鎮壓和1999年對法輪功信仰組織的取締,是中共犯下的兩個歷史性大錯;如今,它們已經成為統治者內心深處沉重的包袱,是兩筆巨大的良心債。

在中國憲政改革的推進過程中,這兩個標志性事件的解決遲早是要提上日程的。原則上說,早解決比晚解決好,主動解決比被動解決好。面對十數年來海內外平反六四、還法輪功信眾信仰自由的強烈呼聲,當權者充耳不聞,對內封鎖消息,對外作鴕鳥狀,不僅是不智,而且只能在自己挖的這個陷阱中越陷越深。

我們可以簡單回顧一下東歐國家,特別是匈牙利和捷克斯洛伐克(當時還是一個國家)解決類似問題的歷史。1956年的匈牙利事件當時也被當局定性為“反革命事件”,改革派領導人納吉·伊姆雷被判處死刑。溫和的卡達爾執政期間,由國內外政治條件所限,這個事件不可能被重新審理。直到1988年,伴隨著公開化、民主化大潮的來臨,為1956年事件平反由匈牙利民間自由力量首先提了出來。1988年6月,由納吉的女兒及另外幾位被處決者的遺孀組成的“歷史公正委員會”發出呼吁,要求為1956年事件中的所有受害者完全恢復名譽,為被處決者舉行正式葬禮,并樹立國家紀念碑。執政黨在強大的民主運動壓力下內部發生分化,1989年4月12日匈牙利社會主義工人黨舉行中央全會,重新選舉了政治局;5月25日再次召開中央全會,徹底推翻了對納吉的全部指控,聲明“政府堅決同過去錯誤的、不止一次是違法的政治決定劃清界限”。6月16日,布達佩斯隆重舉行了有25萬人參加的為納吉及其同案人重新安葬的儀式。

捷克斯洛伐克的歷史癥結則是1968年蘇聯等五國對“布拉格之春”的鎮壓。1988年,當這一歷史事件20周年之際,捷克斯洛伐克民間自由力量組織了第一次大規模游行,要求為“布拉格之春”平反。捷共內部對如何處理這個“燙手的山芋”亦產生尖銳分歧。在此后一年多的時間里,民間民主力量不斷對執政黨施加強大壓力,捷共最終亦走向分化。1989年11月24日,以雅克什為首的捷共領導班子被迫全體辭職,捷共更換了黨內領導人。同年12月3日,捷政府改組,5名非共產黨人士進入內閣,政府公開宣布1968年華約五國入侵捷克斯洛伐克鎮壓“布拉格之春”是侵犯捷國家主權的錯誤行動。“布拉格之春”作為捷克斯洛伐克一段光榮的改革史,終于得到公正的評價。

回顧這兩個國家的這段歷史,我們會發現,重大歷史遺留問題的提出在這里首先是作為執政者統治危機爆發的標志而獲得意義的。在這兩個場合,都是由民間自由力量首先“發難”,執政黨則顯得極其被動。但不管怎樣,執政黨仍然在激烈的內部沖突中最終做出正確的選擇,從而為解決歷史舊帳、實現民族和解、翻開歷史新的一頁創造了條件。

我以為,中國共產黨應該從蘇東國家解決歷史遺留問題的經驗中獲得足夠的啟示。

首先,歷史是不可以、也不可能被埋沒的。一個真正對歷史負責、對民族負責的執政黨,一個對未來仍然具有信心的執政黨,不應該回避過去犯過的錯誤,不應該不敢面對自己的瘡疤。如果你自己不去糾正過去的錯誤,歷史就會以另一種方式來糾正你的錯誤。到那時,恐怕連自我懺悔的機會都沒有了。其次,對于打算糾正錯誤、立志改革的中共領導人來說,還有個時機選擇的問題。本報告以為,如果執政者具有變革的勇氣和把握時機的能力,那么為六四正名和為法輪功“平反”就不要等到危機爆發的時候再去做;相反,應該把這件事情的處理當作有步驟推進中國憲政改革、為實現民族和解而創造條件的標志性舉措,水到渠成,主動認錯,以得到被迫害方的諒解。屆時可以做的事情至少包括:

● 中共中央正式發布文件,承認1989年公民維憲運動的正義性,為六四天安門事件正名;承認1999年取締法輪功信仰組織的活動是錯誤的、非法的,并公開向法輪功信眾道歉。

● 全國人大依法成立六四事件特別調查委員會和法輪功事件特別調查委員會,向全國人民公開六四鎮壓和法輪功信眾迫害的相關資料。

● 以國家名義為六四死難者致哀,建立六四紀念館;還可以法律形式確定每年6月4日為“中國公民日”,以弘揚1989年公民維憲運動的偉大精神。

● 給六四事件中的死難者親屬、法輪功事件中的被迫害者及其親屬以必要的精神和物質補償。

 

本報告以為,胡溫及其后繼者作為新生代中共領導者沒有必要把自己綁在前任的囚車里,承續、分担他們的歷史惡名。正確解決歷史問題是中共改變自身形象、走向新的開始的良好契機。海內外民間民主力量已經為此進行了多年的努力;問題只在于中共領導人的良知、勇氣和政治智慧,這些將決定他們如何應對歷史的要求,也將決定他們自己在未來歷史中的位置。

 

舉行制憲會議,確定多黨制基礎上的憲政民主法律框架

 

當中國憲政改革陸續完成上述步驟,政黨政治逐步走向成熟,在各個權力層級上改革的力量已經有了相當的積累,公眾對多元民主政治亦有了較充分的認知準備和實踐鍛煉后,舉行制憲會議以便從憲法意義上確定已有的改革成果,建構新的、多黨制基礎上的憲政民主法律框架的任務將正式提上日程。

制憲會議可以在全國人民代表大會框架內召集(如果全國人大代表已經擁有足夠的代表性,當然,由于制憲會議將達成的結果,這將是全國人民代表大會歷史上的最后一次會議),也可以由全國人民代表大會授權各黨派聯合召集,包括港、澳各主要黨派。

制憲會議的主要任務是制定中華人民共和國第五部憲法,該憲法將取消前幾部憲法關于中國共產黨領導地位的規定,在制度設計上真正體現憲政民主和權力制衡原則,落實公民權利,推進憲政國家結構的改革。

制憲會議應研究的問題包括:

● 國體的界定。

● 立法權的組成及其實現形式,包括國會兩院的名稱、組織形式、議員的產生和任期、兩院各自的職能、兩院間的工作關系與制衡關系等。

● 行政權的組成及其實現形式,包括政府制度的確定(議會制政府,還是總統制政府,還是帶有混合特征的其他政府制度),政府公職人員的產生及任期,行政權的實施及監督,行政機構與立法機構的相互制衡關系等。

● 司法權的組成及其實現形式,包括法院、檢察院的職能,法官、檢察官的任期,司法審查制度的建立,法官職業保障制度的建立,訴訟保障制度(包括程序制度、辯護制度、陪審制度)的建立或完善等。

● 軍事權的歸屬與監督。

● 雙軌共和制框架內的地方自治和中央與地方的關系。其中,少數民族地區自治權力的落實要給予足夠的關注。

● 公民權利的落實與保障。

● 憲法的修正程序。

 

此外,制憲會議還應就憲法通過后第一次國會選舉的時間、方式等做出規定。

在召開制憲會議之前,各政黨和無黨派人士均可提出自己的制憲方案,在公眾中進行深入的討論。制憲會議的召開,應該也是中國公民憲政教育成果的一次大檢閱。

 

大陸憲政改革與兩岸統一步驟的相關性

 

本報告已經指出,大陸憲政改革與兩岸和平統一有密切的相關性。大陸憲政建設的實質性推進,將使兩岸統一獲得更廣泛的民意基礎,解除臺灣民眾對大陸政治的恐懼心理,扭轉“臺獨”欲求,促進大陸、港、澳、臺政黨和社會團體之間的接近、溝通,直至促成兩岸當權者之間的直接對話,為兩岸最終走向統一、建構面向未來的中華大共和創造條件,鋪平道路。

在大陸基本完成多黨制憲政框架建構或這種建構工作已經取得實質性進展的前提下,兩岸和平統一、共建中華大共和可能選取的具體途徑有二:

第一,兩岸政府間達成建構中華大共和的協議,方式可以以聯邦制或本報告意義上的雙軌共和制形式直接建立中華第三共和國,也可以先以邦聯形式建立兩岸間的較為松散的政治聯合,然后再過渡到聯邦制或雙軌共和制的中華第三共和國。這種途徑的選擇當然要以大陸已經完成制憲改革、建立了憲政民主政府為條件。

第二,也存在這樣的可能,即大陸的憲政改革已經獲得實質性進展,同時,海峽兩岸的溝通、協商已經達到這樣的成熟程度,以至于可以以黨派形式(而非政府形式)把兩岸各主要政黨的精英和關心中國民主未來且有真知灼見的各界人士聚在一起,共商祖國統一和民主建設大計。這是制憲會議召開的另一種可能形式,即兩岸精英共聚一堂,直接討論、擬定中華第三共和國憲法草案,并報請兩岸各自的立法機構批準。

這個由兩岸精英參加的制憲會議擬定的中華第三共和國憲法草案,其原則精神和制憲內容同前文所述的第五部中華人民共和國憲法大致相同,不同者則有:

● 中華第三共和國憲法草案包含對臺灣憲政民主建設經驗的更為直接的汲取。

● 中華第三共和國憲法草案應確定兩岸統一后憲政國家結構的基本形式(單一制、聯邦制或雙軌共和制)。

● 中華第三共和國憲法草案應確定新的國旗、國徽、國歌和首都。

 

在以上兩種情況下,促進中華大共和的建設力量都將包括:

大陸方面:

● 大陸本土的民間自由力量。

● 海外歸來的民間自由力量。

● 中國共產黨內、或已經從中共分離出來的民主改革力量。

● 已經獨立的原“民主黨派”力量。

● 港澳民主力量。

臺灣方面:

● 執政黨。

● 各主要在野黨。

● 贊成兩岸統一、共建中華大共和的其他社會團體或人士。

 

無論中華第三共和國采用單一制、聯邦制還是雙軌共和制,也無論它建立的具體途徑為何,它都是對先賢創立“中華民國”和“中華人民共和國”原初精神的繼承。在這個新的共和國里,原大陸、臺灣、港澳的各政黨均可以在憲政民主框架內合法競爭參政權,向社會推薦優秀公職候選人。政黨的發展也將打破原來的地區界限,而開始新的整合或融合。中國公民的政治權利將借助實打實的選舉、言論自由和對公共權力的有效監督得到真正落實。

 

只有當這一天到來的時候,中國憲政改革的目標才算基本實現,中華民族的偉大復興也才算有了一個堅實的基礎和出發點。

 



[1] 據我所知,較早提出“中派聯盟”主張并做出詳細論證的,是自由派人士周舵。為紀念六四事件七周年,他曾專門撰文“促成中派的聯盟”闡述其漸進改革主張。見周舵文集《我是反革命》,香港明報出版社2005年版。

 

2013-08-26 14:53

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