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臺灣民主轉型與政治現代化對大陸憲政改革的啟示(四)
臺灣民主轉型與政治現代化對大陸憲政改革的啟示(四)
張博樹     阅读简体中文版

憲政民主框架內的臺灣兩黨政治

 

民進黨成立并合法化后,臺灣開始有了名副其實的政黨政治;由于執政黨和在野黨的共同努力,臺灣的憲政改革亦在波峰浪谷之間有了扎實的、大幅度的推進。在短短的十幾年時間內,臺灣已經完成了初期的民主轉型,進入民主制度的鞏固期。這當中具有標志性意義的事件包括:

 

● 1990年3月,臺灣爆發“三一六學潮”,學生提出“解散國民大會、廢除臨時條款、召開國是會議、擬定政經改革時間表”等四大要求。李登輝與學生代表進行對話,承諾近期內召開國是會議。

● 1990年5月,李登輝當選中華民國第八任總統;在這之前一個月,李登輝已經以國民黨黨主席的身份與民進黨主席黃信介進行了兩黨高層的首次正式會晤;6月,召開不分黨派的國是會議,達成憲政改革共識。

● 1991年4月,第一屆國民大會(老“國大”)通過“動員戡亂時期臨時條款廢止案”,這個實行了40多年的法律文件終于成為歷史。年底,舉行第二屆國民大會代表選舉,原資深國代全部退職,這意味著同樣延續了40多年的老“國大”終于被徹底“換血”。

● 1992年5月,立法機構修訂“刑法第100條”,排除言論叛亂行為。

● 1994年12月,臺灣省長、臺北和高雄兩市市長首度直接民選。國民黨籍的宋楚瑜當選臺灣省省長,民進黨籍的陳水扁當選臺北市市長。

● 1995年,李登輝以國家元首身份公開對“二二八事件”的受害者表示道歉。

● 1996年3月,臺灣首次進行總統全民直選,共有4組候選人參選:國民黨候選人李登輝、連戰,民進黨候選人彭明敏、謝長廷,獨立參選人林洋港、郝柏村,獨立參選人陳履安、王清峰。李登輝獲得54%的選票當選第九任中華民國總統,也是首任全民直接選舉出來的總統。

● 1998年,北高兩市換屆選舉,國民黨籍的馬英九擊敗民進黨籍的陳水扁,接任臺北市長,并連任兩屆;國民黨籍的吳敦義則敗給民進黨籍的謝長廷,失去高雄市長的寶座。謝長廷接任,亦于2002年連任。

● 2000年3月,陳水扁擊敗國民黨候選人連戰和獨立參選候選人宋楚瑜等,當選第十任中華民國總統,臺灣首次實現“政黨輪替”,原執政黨和在野黨和平交接執政權。

● 2004年3月,第十一任中華民國總統選舉,民進黨候選人陳水扁、呂秀蓮以微弱優勢(50.12%對49.88%)戰勝國民黨、親民黨聯合陣營候選人連戰、宋楚瑜,民進黨獲得繼續執政權。

 

原來國民黨“黨國”體制的特點是“黨”(獨裁者)牢牢掌握“槍桿子”并盡可能地控制“筆桿子”(之所以只是“盡可能地”,因為控制言論畢竟與“行憲”相矛盾)。現在,這種情況已經有了根本改觀。臺灣實現了“軍隊國家化”,軍隊不再是哪一個政黨的工具,在政黨競爭和國家政治生活中必須嚴守中立。軍中不再有原來意義上的“政治學習”,軍隊國家化則成為官兵政治教育的一項重要內容。這就是說,跟“黨指揮槍”的中國大陸解放軍完全不同,今天臺灣的國軍官兵不會被要求去學習某政黨領導人的講話或者某政黨的文件。總統的講話,亦只有跟軍隊建設有關時或者有重大政策宣示時,才會在政治教育中向官兵播放。[1] 臺灣的媒體也已經實現了多元化。據2002年臺灣《經濟年鑒》,上個世紀80年代中期以前,臺灣總共只有31家報紙,其中,由政府壟斷的報紙(含黨報、官方報紙、軍隊報紙)就占了15家,另16家為民營報紙。1987年宣布“解嚴”后,臺灣傳媒業得到迅猛發展。2001年,臺灣已有451種報紙、7220種雜志、7816家出版社、267家通訊社、146家廣播電臺、37家有線電視臺和5家無線電視臺。2005年連戰到大陸訪問,臺灣媒體東森電視臺作跟進報導,這個東森電視臺隸屬東森華榮傳播公司,而后者又是目前臺灣最大的民營電子媒體集團東森媒體集團的子公司之一。一家民營電視臺對一個在野黨領導人如此敏感的訪問作全程報導,本身就說明了臺灣政治的開放程度。當然,臺灣各媒體政治傾向不同,有的支持“泛藍”,有的靠近“綠營”。在政黨競爭中,無論執政黨還是在野黨也都會充分利用媒體力量為自己造勢,內中包含的種種機巧或者陷阱,它們對民主轉型的貢獻擬或挑戰,都還有待進一步的研究。但有一點可以肯定:媒體的多元化已經成為今日臺灣社會的一個現實,而且這個事實本身就是臺灣民主化的重要成果。

 

政黨政治還意味著在現實的權力格局中,執政黨和在野黨都會分享公共權力的某些部分。比如,2000年的總統選舉,國民黨雖然失去了最高執政權,但在隨后的2001年地方縣市長換屆選舉中卻獲得重要勝利,一舉拿下9個縣市的執政權,比原來增加1個,民進黨則從原來的12個縣市降為9個。在2002年舉行的縣市議員和鄉鎮市長換屆選舉中,國民黨又拿下382個縣市議員議席、194個鄉鎮市長的席位,民進黨的相應成績為縣市議員147席,鄉鎮市長28席。[2] 在中央立法委員方面,2000年和2004年兩屆“立委”改選,國民黨和親民黨獲得的總席位均超過執政的民進黨,更何況還有連續當選十屆“立委”、蟬聯三任立法院長的國民黨人王金平,這與民進黨人當家的行政院恰好構成權力上的兩相制衡。

在政治人物的行為方式上,臺灣的政黨領袖和行政官員們也正在逐步適應政黨政治帶來的變化,區分不同的角色担當。馬英九就是個例子。2004年總統大選時,發生了“3.19”槍擊案,國、親方面懷疑其中有鬼,遂發動“4.10”大型集會,要求成立“槍擊案真相調查委員會”。馬英九身兼國民黨副主席,當然要以這個身份參加合法集會;但他又是臺北市長,作為地方最高行政長官,當集會時間超過申請預定的時間后,又不得不命令警察強行干預,以至發生沖突。這樣兩種角色的并存,似乎會令當事人有些尷尬。馬英九本人則表示:一方面,作為行政長官,他必須履行自己的法定職責;另一方面,他也會向國、親高層作必要的建議。“不管用哪一種身份,法律都是要遵守的。”[3] 民主政治下的法治社會運作,的確會給當權者提出很多新的議題,要求他們去探索,去回答。這個過程在今天的臺灣,仍在繼續之中。

 

當然,最重要的,還是民主轉型后多黨競爭的現實給各個政黨自身帶來的深刻變化

我們先來看原來在野、2000年后執政的民進黨。

民進黨剛剛成立時,其組織架構在很多方面模仿國民黨,是一個具有剛性特征的政黨。比如,民進黨有明確政治理念,每個黨員都要認同這個理念并為之奮斗;黨員有嚴格的入黨標準、程序;黨員必須接受黨的紀律約束;不允許存在雙重黨籍;黨通過嚴格的組織層級實施領導;等等。但另一方面,民進黨又試圖通過合理的制度設計,避免國民黨的領袖獨裁問題。這樣的制度設計包括:黨主席實行短任期制,1989年以前,民進黨的黨主席任期只有一年,后來改為兩年,且最多只能連任一次;議事規則采“合議制”,重大事項必須經集體討論、多數通過才能做出決定。當然,合議制的產生也同民進黨的歷史演變過程有關:原來的黨外運動本來就存在不同派系,成立后的民進黨在中央領導層形成所謂“派系共治”也就顯得很自然。不管怎樣,作為一個“革命”起家的政黨,剛性政黨加上“軟弱的黨主席”恰恰是民進黨的組織特色乃至組織優勢,因為它同時滿足了組織的強有力和避免領袖獨裁這樣兩方面的要求。

然而,這個情況在民進黨成為執政黨后逐漸發生了變化。2000年陳水扁競選總統時,曾表示要做一個“全民總統”,一旦當選將辭去民進黨中常委職務,不再參與民進黨的黨務運作。當選后的陳水扁也確曾一度兌現了自己的諾言,建立起“清流共治”的“全民政府”。但這個時間并不長。由于臺灣的政黨政治剛剛起步,公務人員尚不適應政黨輪替后的政治格局,立法院和行政院的工作關系缺乏合理的張力,強調制衡有余,理性配合不足,凡此均導致行政效率大受影響。在這個情況下,陳水扁不得不接受時任民進黨主席謝長廷提出的“以黨輔政”和建立“黨政協商”機制的建議,由民進黨黨主席主持,定期召開有總統府秘書長、行政院副院長、民進黨立法院黨團干事長和黨中央秘書長參加的“黨政協商會報”。后來,這個機制又擴大為包括總統、副總統、行政院長、民進黨主席、民進黨立法院黨團總召集人等在內的“九人小組”會商機制,主持人也變成了陳水扁本人。然而,陳并未把“九人小組”定位為決策機構,只是把它當成溝通、咨詢和協商機構。黨政關系如何處理,仍然是一個沒有解決的問題。正是在這個背景下,2002年4月,民進黨召開第九屆第二次臨時全國代表大會,通過了黨章第15條修正案,規定黨主席產生方式采雙軌制,即執政時期由總統任黨主席,非執政時期黨主席由全體黨員直接選舉產生。[4] 這樣,2002年7月1日,陳水扁正式接任民進黨主席,開啟了民進黨執政后的“黨政同步”時期。陳水扁集總統和黨主席身份于一身,不但否定了原來上臺時做“全民總統”的承諾,而且導致民進黨內部關系的重大變化:原來的合議制傳統有衰微之勢,取而代之的則是“阿扁”的“一人獨治”。從民主政治角度看,這當然不是什么好事。

民進黨過去在野時,考慮的中心問題是如何推進臺灣的民主化;至于真的執政后怎樣處理黨政之間的關系,大概并沒有做過認真設計。這應該是個教訓。在憲政框架內規范政府權力結構的類型(總統制、半總統制、內閣制),規范執政黨影響政府政策的途徑、方式,是每一個轉型國家(或政治實體)都會遇到、且必須處理的問題。而且,這里面并無一定之規可循,必須根據各國、各地區的具體情況,做出適合于自己的選擇,并落實為具體的制度安排。民進黨這方面經歷的坎坷,倒是給未來的大陸憲政改革者提了個醒。

 

現在,我們再來看國民黨。

蔣經國去世后,李登輝作為總統和國民黨新的掌門人繼續了憲政改革事業的推進,在短短8年的時間內,就實現了全民直選總統,這是執政的國民黨為臺灣民主化做出的重大貢獻。但在這個過程中,國民黨內部也不斷發生分化。先是有所謂“主流派”和“非主流派”的角逐,蔣家時代的國民黨元老逐漸淡出政治舞臺;90年代初立法院內又成立“新國民黨連線”,一批國民黨少壯派不滿主流派政策,于1993年自立門戶,成立了“新黨”;1998年則有“廢省”之爭,結果是宋楚瑜憤而出走,國民黨再度發生分化。這種因政見不同或利益矛盾而發生的政黨分化,在民主體制下本來是正常的,但它卻對2000年總統大選的選情產生重大影響。由于宋楚瑜獨立參選,分散了藍營的選票,國民黨候選人連戰慘遭敗績,只有23.1%的得票率,執政大權只能拱手讓給正式成立僅僅14年的民進黨。對于臺灣的民主政治來講,這是首次實現的政權和平交接和政黨輪替,國民黨雖敗猶榮;但國民黨畢竟是一個有百年歷史的老黨,競選失敗不能不引起黨內上上下下的深入反思。

正是在上述背景下,已經成為在野黨的國民黨開始踏上“脫胎換骨”、“浴火重生”、勵精圖治的新的征程。李登輝辭去國民黨主席的職務后,代理黨主席連戰在2000年6月召開的國民黨第15次全國代表大會臨時大會上當選黨主席,隨即啟動大刀闊斧的黨內改造,包括黨員重新登記,重整組織架構,精簡專職黨務人員,推動干部年輕化,鼓勵黨員深入基層,經濟方面進行“黨產信托”,擬定排黑條款,重建黨的清廉,等等。在組織建設和擴大黨內民主方面,特別推出了黨主席的直選制度和公職人員提名的改進機制。2001年3月,國民黨進行了本黨歷史上的首次黨主席黨員直選,有53萬黨員參與投票,投票率達58%,雖然只有一名候選人,連戰以97%的得票率當選,但此舉仍然標示著國民黨的黨內民主有了巨大的進步。國民黨參加各項公職選舉候選人的提名機制也得到改進,規定這些提名人必須先經過黨內初選,初選結果由黨員投票和民意調查共同決定,兩項權重各占50%。這些黨務改造的舉措收到明顯成效,上文提到的國民黨在歷次地方或中央公職人員選舉中取得的成績就是證明。

2004年,國、親合作試圖奪回執政權的努力受挫,使國民黨再一次面臨考驗。于是才有國民黨內外政策的再調整,包括2005年4月連戰作為國民黨主席的首次大陸之行。2005年7月國民黨又逢黨內選舉,這一次是有兩位候選人競選黨主席的位置,同樣開了國民黨歷史上的先河。結果,馬英九以37.5萬張選票戰勝王金平(14.3萬張選票),成為新一任國民黨的掌門人。國民黨的黨內民主化也扎扎實實地又向前推進了一步。

目前,國民黨正積極備戰 2008年總統大選。前不久,執政的民進黨和在野的國民黨都已經確定自己的總統候選人(民進黨的謝長廷、蘇貞昌對國民黨的馬英九、蕭萬長)。無論結果如何,國民黨都將繼續在臺灣政壇發揮自己的影響。

 

回首國民黨從威權時代高高在上的執政黨,到失去執政權成為在野黨,再到重新振作、試圖東山再起的整個歷史,可以給大陸的改革者以重要啟示。今天中國共產黨內仍有一部分人把多黨制視為洪水猛獸,來不來就用“亡黨”的“威脅”說事兒,強調“居安思危”,其實無非是為了保住自己那點特權和利益。國民黨成為在野黨但并未自甘墮落、更沒有“亡黨”的事實,充分說明憲政民主體制所具有的制度優勢。這個體制將為所有政黨提供合法活動的制度空間,并激勵各個政黨(無論是執政還是在野)兢兢業業地去工作,去奮斗。這些本來都是常識,然鑒于至今大陸仍有那么一批人總是置常識于不顧,故意造出些聳人聽聞的“說法”來欺蒙大眾,本文才不得不借國民黨近年來的歷史演變加以引申、說明,以正視聽。

 

除了國民黨、民進黨外,目前臺灣還有其他一些政黨在政壇上發揮影響,比如屬于“泛藍”陣營的親民黨、新黨,與民進黨主張更接近的臺灣團結聯盟,等等。不過總體而言,臺灣的兩黨政治框架還是明顯的。“藍”、“綠”陣營各有自己的政治理念和主張,也有各自的群眾基礎。這種局面,在可預見的將來,還會持續下去。

 

毋庸諱言,迄今臺灣的兩黨政治仍不能說很成熟。這主要表現在兩方面:

其一,由于威權時代臺灣走過的特殊歷史道路以及它對當事人造成的深刻的心理影響,無論國民黨人還是民進黨人,至今仍在不同程度上承載著某種互不相容的歷史余緒,一有對抗產生,就往往互視對方為敵人,這使得憲政民主體制內的政黨競爭和政黨合作,均缺乏必要的理性基礎。民主政治強調有實力的執政黨和負責任的反對黨應該并存,且相互意識到對方存在的價值。這是憲政民主體制能夠有效運行的重要先決條件。臺灣的政黨政治目前還不能說已經完美地做到了這一點。甚至,在議事過程中的情緒控制上,臺灣政壇亦常常顯得不夠成熟,乃至不夠“紳士”,大陸媒體就間或報導些臺灣民意機構開會時,對立雙方來不來“拳腳相加”的新聞,頗有嘲笑之意。這當然有些滑稽。與大陸政壇的“官話”“套話”充斥、“一言堂”以及必然伴隨的萬馬齊喑相比,臺灣的民意機構無論在議事、辯論過程中還有多少“不文明”的幼稚舉動,也已經比大陸政壇先進、文明了許多。在這個意義上,大陸媒體本來是沒有資格嘲笑臺灣的。我們應該理性地看到臺灣取得的歷史性進步,在這個前提下再指出人家的缺點,這才是大陸方面應該采取的態度。

其二,黑金政治對今天的臺灣仍然是一個不容忽視的問題。國民黨當政時,權錢交易、選舉中的腐敗等就一直是個頑癥,蔣經國曾花了很大的力氣加以整治。民進黨本來以追求民主、自由起家,但當它走上政治舞臺后,卻也很快和黑金政治發生了關系。以民進黨的公職人員黨內初選制度為例,這個制度就其初衷而言,本是為了擴大黨內民主化,使基層黨員都能參與候選人的甄選過程。但事情發展的結果卻是“人頭黨員”泛濫,即某些候選人通過花錢替人代辦入黨手續、代繳黨費的辦法,為自己增加“偽黨員”數量,甚至在投票時把這些“偽黨員”集體送到投票站投票,成為所謂“鐵票部隊”。這個問題在1996年民進黨舉行總統候選人的黨內選舉時就已經暴露,那時民進黨還不是執政黨。2000年民進黨奪得執政權后,選舉中的黑金政治現象有越演越烈之勢。當年7月民進黨召開第九屆全代會,進行該黨執政后的首次中執委和中常委改選,結果選風惡劣,彼此挖票、買票,爾虞我詐竟達匪夷所思的地步。黨員選黨代表,一票可值3500元,黨代表選中執委,一票更突破百萬大關。[5] 在其他各類選舉中,“綁票”、“養人頭”等賄選現象亦屢見不鮮。

選戰中令人觸目驚心的種種骯臟現象,凸顯了人性的陰暗面,也使民主政治內含的悖論充分暴露了出來,這就是,選舉之爭畢竟又是權力之爭;求勝不擇手段,則會誘發人性中最卑劣的東西。它同時提醒我們,健全的政黨政治需要優良的選舉文化作為保證,否則,制度設計再好,也難免發生走形。

民進黨發生的上述“變化”還提醒我們,即便是一個從追求民主事業起家、且為這個事業付出巨大犧牲的政黨或組織,在成長過程中或奪得執政權后,也有走向“退化”乃至“墮落”的可能。上個世紀90年代臺灣就有評論家分析過這個問題,比如孫慶余就曾指出:“希臘悲劇作家索福克里斯說‘一個真正高貴的人,是不可能犯罪的。即使他的行為破壞了整個法律,整個自然秩序,他仍創造了意義更為豐碩的成果。這些成果足以從舊世界的廢墟中建立一個新世界。’人們對革命領袖或改革先驅的期待正是這樣。黨外‘美麗島時期’的表現也是這樣。不幸的是,80年代以來,黨外陣營不斷擴充,量變帶動質變及數量限制品質的結果,‘高貴’的精神及品格已近消失,連帶政治英雄的正面形象都一變再變,漸漸出現了‘有什么樣的執政黨,就有什么樣的反對黨’。”[6] 這個批評當然是很重的。不能說被批評者沒有意識到這個問題;十數年來民進黨不斷修改黨內選舉辦法,也是試圖找到解決問題的出路。

不管怎樣,所有這些對大陸改革者(特別是海內外的民間自由知識分子、民運組織和異議人士)而言,均是前車之鑒。作為政治反對派,我們似乎還沒有碰到(或至少沒有如此尖銳地面臨)此類問題;中國大陸和海外異議人士的當前任務仍主要是為自己爭取生存空間,擴大自己的組織和影響力,以利中國民主化事業的推進。但我們不可忘卻人性的弱點,不可忽視未來發展道路上可能面臨的危險,這種危險既來自反民主勢力一方的種種阻遏,也來自我們自身,來自作為改革者的精神變異乃至組織蛻化的可能性。我們今天反對的對象已經走過了這樣一個輪回(當然是在專制主義語境內);我們自己在建設未來中國民主政治的過程中,則要避免這種輪回的改頭換面的再度發生。



[1] 參見張楠“臺灣軍方:嚴守中立不干政”,《議報》第313期。

[2] 據臺灣《聯合報》2001年12月2日;臺灣東森新聞網2002年1月27日。另見孫代堯《臺灣威權體制及其轉型研究》,頁244。

[3] 參見鳳凰衛視欄目組編《從蔣經國到陳水扁:1987~2005臺灣政壇風云錄》,中國友誼出版公司2006年版,頁109。

[4] 參見楊毅周《民進黨組織派系研究》,頁160。

[5] 參見楊毅周《民進黨組織派系研究》,頁130。

[6] 孫慶余《變質的民進黨》,(臺灣)不二出版有限公司1995年版,頁3。

 

2013-08-26 14:59

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