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    一、公共利益是公眾的利益，而不能簡單歸結為政府的利益
    在行政管理實踐中，政府通常扮演著公共利益主要代表者和維護者的積極角色。政府 作為公共利益的主要代表者，只能基于受益人的委托而行使一般情況下的代表權。政府 作為公共利益的維護者，只能基于受益人的授權，享有維護公共利益所必須的權力，履 行應盡義務。因此，從利益的本體來說，公共利益不能簡單歸結為政府的利益，公共利 益只能是具有普遍性的，“本質上是非人格化的利益，是不特定多數人的利益”，(注 ：陳奎元等：《憲法和憲法修正案輔導讀本》，中國法制出版社2004年版，第204頁。) 即通常所說的公眾利益。誠然，從政治角度講，政府沒有自身的利益，政府的利益就是 公眾的利益。但在具體實踐中，政府不是抽象的存在，而是由龐大工作人員組成的利益 需求共同體，政府工作人員的工資發放、獎金和福利的增加、政府設施設備的更新和改 善，乃至政府不同部門的“部門利益”和不同層級政府的“地方利益”，都充分說明市 場經濟條件下政府自身利益的客觀存在。行政管理中一些違法行政問題的產生，恰恰是 錯誤地把公共利益簡單地等同于政府的利益，即把利益的主要代表者和維護者當成自身 是利益受益人。因此，在行政機關處理具體公共利益問題上，政府“與民爭利”，政府 的利益直接替代了公共利益，如僅以政府財政利益(特別是違法收取行政事業性收費和 在公共資源使用權出讓過程中漁利)衡量公共利益得失；以眼前獲取上級行政機關的資 金支持(特別是違法套取上級行政資金、超過承受能力借款融資)作為公共利益實現的直 接目標等。可見，如果不能從根本上擺正公眾與政府的關系，就無法避免以政府的自身 利益代替公共利益。
    二、公共利益是法定的利益，而不屬于行政自由裁量的利益
    盡管修改后的《憲法》條文和諸如《土地管理法》和《城市房地產管理法》等一些重 要行政管理法律對基于公共利益需要，限制和剝奪公民、法人和其他組織的財產權益作 出了明確規定，但是，對于何謂公共利益，公共利益界定的標準和范圍，基本上沒有明 確規范。但是，這并不能否定公共利益作為法定利益的根本屬性。法定的利益，并不等 同于法律明確規定的利益，也包括法律原則規定，需要在具體實踐中根據法律規定的原 則、精神，結合具體情況加以認定的利益。實踐中，公共利益界定的復雜性，決定了公 共利益需要在法律規范中界定，最主要的是明確實踐中認定公共利益的標準和正當法律 程序。行政管理實踐中假借“公共利益”為名，行保護企業商業利益、個人私利為之實 ，“惡意地擴大或縮小(甚至歪曲)相應不確定用語的內涵和外延”；在公共利益界定過 程中，基本上沒有公眾公開民主參與的程序權利保障，正是由于否定了公共利益的法定 性，把公共利益的認定，看成是行政機關的權力自由裁量范圍。這一方面反映了盡快完 善公共利益界定標準和程序的必要性與緊迫性，另一方面，也反映了從實體和程序兩個 方面控制公共利益認定過程中行政自由裁量的重要性。公共利益的界定，除了必須依據 法定標準外，同樣重要的是依據法定的公共利益認定程序。因為，只有在法定條件下才 能出于公共利益的考慮依法對基本權利加以減少和限制，同時，還可以通過救濟制度的 完善，為抗衡非法定公共利益的實際界定提供制度化的保障，所以堅持法定的原則是界 定公共利益的重要前提。
    三、公共利益是相權衡比較的利益，而不是絕對的利益
    從總的方面來說，公共利益作為公眾利益，是相比較個體利益而言的。在公共利益與 個體利益的關系方面，對公共利益保護給予特殊法律地位，正是基于公共利益與個體利 益之間利益大小及重要性的權衡。同時，公共利益的劃分，從地域方面來說，有國家范 圍內的公共利益(國家利益)和不同區域范圍內的公共利益；從時間方面來說，有長遠的 公共利益和近期的公共利益；從公共利益的內容來看，有財產及其權益的公共利益、有 秩序及安全的公共利益，有生存及發展的公共利益，等等。從對公共利益的劃分不難看 出，不僅公共利益與個體利益是相比較而言的，就是公共利益范圍之內，也客觀存在著 利益大小、遠近、重要性的比較。因此，正確界定公共利益，必須承認公共利益是相比 較而得出的利益；同時，公共利益也不應是始終絕對優先和主導的利益。正確界定公共 利益，始終應是在比較和權衡中得出的結論，否則，就難以理解《行政許可法》第69條 第3款規定的違法作出的行政許可，“可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷”規 定。“因公益需要而限制公民權利時，這種限制應當是‘最小范圍內的’。在存在多種 限制手段時，盡可能采取最小代價的形式。”“比較因限制權利而得到的利益和失去的 利益，當判斷得到的利益大于失去的利益時方可進行限制，否則不能加以限制。”(注 ：張文顯：《法理學》，高等教育出版社1999年版，第223頁。)機械地把公共利益絕對 凌駕于個體利益或者其他利益之上，不僅是對其他合法利益的侵犯，而且是違背公共利 益正當性精神的。國務院《全面推進依法行政實施綱要》已經明確規定，因國家利益、 公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進 行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。這種補償應當根據受益 與損害比較的原則，提供特別救濟，給予事先的公平、合理補償。
    四、公共利益是政府負有維護責任的利益，而非隨意處分的利益
    由于公共利益體現的公眾性，決定了一般情況下政府通常承担著維護和實現公共利益 的職責，行使著維護公共利益的特殊公共權力。“這種利益的實現主要依賴以政府為代 表的公共選擇機制，一般難以通過市場等私人選擇機制來實現。”(注：袁曙宏：《“ 公共利益”如何界定?》，2004年8月11日《人民日報》第13版。)這就決定了在公共利 益面前，行政機關只有盡心盡力維護的責任，而沒有任何隨意處分、放任損害發生的權 力。當前，在行政管理實踐中，存在著兩種不同的公共利益方面的違法現象：一種現象 是假借公共利益之名維護非公共利益。一些行政機關打著“公共利益需要”的旗號，利 用行政權力從事著維護自身利益、企業利益、團體利益甚至個人利益的非法活動。另一 種現象是對于真正確需加以認真維護的公共利益，行政維護主體缺位、維護行為不到位 。一些行政機關對負有責任維護的公共利益遭受損害失職瀆職，任其受到非法侵害，隨 意被處分，這特別反映在諸如環境和資源破壞、國有資產流失、公共資源的浪費等方面 。與前種現象相比，后一種對公共利益維護行政權力不作為現象，一方面反映我國公共 利益受到侵害，法律監督救濟制度和機制的不健全，如我國行政訴訟受案制度的不完善 和公益訴訟制度的缺失；另一方面也反映了實踐中公共利益有效維護沒有與政府責任緊 密掛鉤，由于對公共利益認定標準和程序的模糊，使得行政機關有充分的“理由”擺脫 責任的約束。當政府不能有效維護公共利益時，如何監督政府或者代替政府維護公共利 益，是理論和實踐中的重大課題。
    五、公共利益是直接的實質利益，而不是間接的抽象利益
    公共利益廣泛而復雜的內容，加之公共利益界定標準的原則性、界定正當程序的缺失 ，界定監督救濟制度的不完善，使得公共利益在行政管理實踐中極易被認為只具有抽象 意義，成為缺乏實質內涵的純粹抽象概念。正因如此，公共利益也常被一些行政機關掛 以“名義”，以此違法強加行政管理相對人各種社會義務。如把城市文明形象視為公共 利益，以抽象的形象維護名義損害人民群眾實質上的合法權益；把招商引資環境視為公 共利益，以抽象的軟環境維護名義限制或者剝奪社會主體的合法權益；把壓制群眾上訪 保證所謂“穩定”視為公共利益；甚至把地方政府弄虛作假、欺上瞞下、套取國家資金 也視為公共利益。就公共利益的內容來說，必須把公共利益界定為與受益公眾密切相關 ，能夠親身體會和感受到的，有實質內容的直接利益，如公眾生命健康的利益、公眾安 全與正常生產生活的利益、公眾社會保障與福利的利益、公眾享受社會經濟文化發展的 利益等。如近期國務院辦公廳下發的《關于控制城鎮房屋拆遷規模、嚴格拆遷管理的通 知》強調，凡是拆遷矛盾和糾紛比較集中的地區，除保證能源、交通、水利、城市重大 公共設施等重點建設項目以及重大社會發展項目、危房改造、經濟適用房和廉租房項目 外，將一律停止拆遷。國務院將“能源、交通、水利、城市重大公共設施等重點建設項 目以及重大社會發展項目、危房改造、經濟適用房和廉租房項目”等定位為合法拆遷的 “公共利益”，正是體現了“公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形 式。”(注：張慶東：《公共利益：現代公共管理的本質問題》，http://www.51lw.com /article/cmip/1464.htm)相反，如果我們長期使得公共利益停留于間接的抽象的利益 概念，必將造成社會公眾對“公共利益”認知的冷漠，動搖維護公共利益和形成法治社 會的社會法學LL滬3～22D411憲法學、行政法學張武揚200520052004年我國憲法修正案的第20條與第22條均將公共利益作為國家對土地以及對公民的 私有財產實行征收、征用的理由與條件加以規定。盡管這兩個修正案只涉及土地與私有 財產權兩個方面的內容，但是，卻顯示了這樣一項法律原理，即公權力對私人利益單方 面克減的目的只能是為了公共利益，由此而形成的是一種公法關系，國家應當承担相應 的法律責任。基于任何公共利益之外的理由對私人合法權益的單方性克減乃至剝奪都是 非法的。由此引發出一個中國法學界日漸關心的話題：既然公共利益可以構成對私權克 減的理由，那么什么是公共利益?怎樣界定公共利益?如何避免、克服出現以公共利益為 借口而非法損害私人權益的行為呢?請關注下面這一組文章。公共/利益/法理/公法本文系司法部預防犯罪研究所2003年度所級課題《西方監獄罪犯個案分類與管理技術 研究》的成果之一。作者曾在2004年10月于浙江警官職業學院舉行的“中國監獄學科建 設暨監獄制度創新論壇”上以“論個別化矯正模式”為題作了一個發言，本文便是在該 發言基礎上經進一步充實和完善后形成的。本文之所以用“個案矯正模式”代替“個別 化矯正模式”，主要考慮到兩點，一是“個案”的著重點在個人、個體本身，在外延上 包括了與他人的不同點與相同點兩個方面，而“個別化”更多強調的可能是個人或個體 與他人之間的區別和不同點，顯然，使用“個案”更加貼近本文中的涵義；二是“個別 化矯正”與通常所說的“個別教育”比較容易混淆。滴石張長浩，西安政治學院武裝沖突法方向碩士研究生On the Harmonized Application of the Provision of Limited Criminal Responsibility Subject
   LIN Wei
   Law School,China Youth University for Political Sciences,Beijing 100089作者單位：張武揚，安徽省政府法制辦公室。 作者：法學LL滬3～22D411憲法學、行政法學張武揚200520052004年我國憲法修正案的第20條與第22條均將公共利益作為國家對土地以及對公民的 私有財產實行征收、征用的理由與條件加以規定。盡管這兩個修正案只涉及土地與私有 財產權兩個方面的內容，但是，卻顯示了這樣一項法律原理，即公權力對私人利益單方 面克減的目的只能是為了公共利益，由此而形成的是一種公法關系，國家應當承担相應 的法律責任。基于任何公共利益之外的理由對私人合法權益的單方性克減乃至剝奪都是 非法的。由此引發出一個中國法學界日漸關心的話題：既然公共利益可以構成對私權克 減的理由，那么什么是公共利益?怎樣界定公共利益?如何避免、克服出現以公共利益為 借口而非法損害私人權益的行為呢?請關注下面這一組文章。公共/利益/法理/公法本文系司法部預防犯罪研究所2003年度所級課題《西方監獄罪犯個案分類與管理技術 研究》的成果之一。作者曾在2004年10月于浙江警官職業學院舉行的“中國監獄學科建 設暨監獄制度創新論壇”上以“論個別化矯正模式”為題作了一個發言，本文便是在該 發言基礎上經進一步充實和完善后形成的。本文之所以用“個案矯正模式”代替“個別 化矯正模式”，主要考慮到兩點，一是“個案”的著重點在個人、個體本身，在外延上 包括了與他人的不同點與相同點兩個方面，而“個別化”更多強調的可能是個人或個體 與他人之間的區別和不同點，顯然，使用“個案”更加貼近本文中的涵義；二是“個別 化矯正”與通常所說的“個別教育”比較容易混淆。滴石

網載 2013-09-10 21:33:45

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