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當代世界民主化已經成為一個潮流。如何在民主國家轉型過程中避免民主體制的弱點和發揚其優越性是一個必須正視的問題。要做到這一點，我們必須深刻理解民主體制的生命力及弱點所在，并在此基礎上達到制度創新。

民主體制為一個國家的內外政策提供合法性

為提倡民主，不少人給民主加上了許多其本身難以完全提供的公共物，比如平等、和平、經濟發展、減低腐敗等等。他們把一些西方發達民主國家已達到的指標，如較為平等的社會，發達的經濟，較為廉潔的政府等等，完全看作是民主帶來的成果，因而是民主本身的性質。從理論上講，民主和經濟平等之間并沒有直接聯系。只有當一個社會中的下層政治力量能達到較好的整合時（比如產生了較強的工會甚至是強大的代表社會下層的政黨時），民主才會對經濟平等產生巨大的正面作用。民主所伴隨著的自由及其它因素會帶來一個較為開放的媒體和公共輿論，這會對官員腐敗帶來限制。但是，在民主國家中媒體的根本興趣并不是揭露社會黑暗面而是收視率和訂閱量，再加上種種其它原因，如媒體人手的嚴重制度性缺乏（市場下的媒體必須考慮成本）、需要和官員搞好關系（因為政府是主要新聞來源）、利益攸關方為記者深度采訪制造難度，從而限制了民主社會中新聞對官員腐敗監督的能力。民主造成的政治精英之間的競爭也會對官員腐敗形成制約，但是，由于眾多復雜原因的限制，這種制約能力也有限。事實上，目前西方發達國家的官員腐敗監督主要是通過加強科層體制的有效性、建立科層內部的監督機制等等非民主的手段來達到的，雖然開放媒體和政治精英制約在其中起著補充作用。這就是為什么在許多政府科層制不夠健全的民主國家中（包括了大多數非西方的民主國家），官員腐敗現象十分嚴重。民主與經濟發展的關系就更復雜。一方面，在實行民主體制的發展中國家里一般不會發生像中國“三年自然災害”這樣的大規模災難。另一方面，至今為止世界上尚沒有一個實行了民主制的發展中國家走向經濟發達的國家的成功案例。國際上幾乎所有研究經濟發展的學者均認為經濟發展的關鍵是在一定條件下的政府能力。

民主和平論也是不少學者為民主加上的一個正面價值，其核心論點是兩個民主國家之間不會發生戰爭。的確，西方民主國家之間自二戰以來從來沒有發生過軍事沖突。但從另一面看，這和平是由西方社會經歷了兩次世界大戰后，特別是美國確立在西方霸主地位而帶來的。所謂的兩個民主國家之間不會發生戰爭的論調從這一角度看就像是在說北大西洋公約組織國家之間不會發生戰爭，這似乎有些滑稽。從更廣泛的歷史和事實看，民主與和平的關系十分復雜。古希臘民主下城邦國家之間戰爭從來不斷。巴勒斯坦在民選出哈馬斯政權后與以色列的軍事沖突有了加劇。至今為止，大多數民主國家中決定外交政策的關鍵是現實主義理念和特殊利益集團的影響，其次才是兩國之間政治體制的相近程度。在現代民主國家中，由于國家對于社會輿論和政治議題的控制，選民在對外政策上根本沒有能力也不可能作出理性選擇。這就是為什么美國政府能夠在兩黨及其大多數百姓的大力支持下，輕易地陷入了伊拉克戰爭而難以自拔。但是，現代民主國家中的統治者應該沒有能力主動發動和持續地陷入一場希特勒式的世界性戰爭。一個民主國家的軍隊主動侵略他國后如果能迅速取得勝利，他們的百姓大多數會支持這一場戰爭。但是當他們的軍隊仗打得給本國人民和財產帶來持續巨大傷害時，他們的百姓會通過選票制止這場戰爭。

如果民主不能簡單地帶來以上所提及的這些重要的社會公共物品，現代民主體制的意義和生命力又在哪兒呢？筆者以為，現代民主最為主要的意義在以下三個方面。

第一，在現代民主下，各路政治精英在程序化的權力爭奪下達成了權力制衡，從而限制了國家的權力。這一點在現代社會中尤其重要。在傳統國家中“天高皇帝遠”，國家對普通百姓的直接控制力十分有限，地方社會的秩序主要是通過地方精英主導下的自治管理而達成，國家的政體形式與一般百姓的生活之間沒有很緊密的關系。但是在現代化進程中，大多數國家都建立和強化了科層制度，并大大提高了通訊、交通和管理能力。這些都導致了傳統社會中貴族和地方精英權力的衰弱和政府對百姓直接控制能力的大大增強。面對這一日益膨脹起來的利維坦（國家），怎么制約國家權力就成了一個主要問題。相應，麥迪遜所言的“讓野心制約野心”的民主政府就成了限制國家權力的一個選擇。

第二，民主最為有效地解決了現代國家的合法性問題。一個國家統治的合法性可以基于價值觀／情感、績效以及競爭性選舉三個方面。國家的合法性可以建立在意識形態或宗教的基礎上，也可以建立在最高統治者的神秘感（如真命天子）或個人魅力上。這些均屬于價值觀／情感合法性。國家統治的正當性也可以來自于它的績效。一般來說，現代國家的績效合法性主要有三個來源：統治者在領導經濟發展和提高百姓生活上的表現、作為社會道德表率的表現、以及維護國內安定和防止外族侵略的能力。最后，如果一個國家的統治者產生于一定程序下的競爭性選舉，這就為國家統治的正當性提供了基礎。

雖然國家合法性可以同時源自于多個方面，不同國家的核心合法性基礎卻是不同的（比如美國是競爭性的選舉，而目前中國是經濟發展和道德表率）。對于現代國家來說，民主選舉為國家提供了最為穩定的合法性基礎。一個以理性意識形態為合法性基礎的政府一旦不能向大眾提供該意識形態所許諾的東西，就會出現社會信仰危機，其合法性就會受到動搖。作為國家的合法性基礎，宗教或真命天子式的統治者神秘感要比意識形態來得更具有穩定性，因為它們所許諾的東西只可相信不可驗證。但是在這個已經脫魅了的時代，把它們作為國家的核心合法性基礎已沒有可能。領袖人物的個人魅力常被稱之為克里斯瑪權威，作為國家合法性的基礎，這種建立在個人超常品質及其體現的特定使命的權威因其個人性而具有不穩定性。這種權威注定要被日常制度權威取代。和價值觀／情感合法性一樣，績效合法性也難以為一個國家提供一個穩定的核心合法性。當一個政權將其合法性寄于績效時，它必須努力兌現承諾。沒有任何一種經濟能夠一直保持高增長率。以政府官員的道德表率作為國家合法性基礎就會將貪污這樣的法律問題提升為政治問題，從而從根本上削弱了國家的合法性。最后，防止外族侵略的能力顯然是國家的一個重要合法性基礎。但是如果和平時期的國家由于其國內危機而想通過炒作外族侵略的危險性來提高其統治合法性的話，大量的極端民族主義者就會應運而生。這些極端民族主義者所釋放的政治能量輕則會限制國家在對外政策上的自主性，重則會推動一個國家向軍國主義方向發展。 在已經脫魅了的現代國家中，競爭性在一定程序和規則下的選舉就成了國家核心合法性的一個最為穩定的基礎。與其它合法性基礎相比，競爭性選舉只要被認為是公正的，執政者即使在上臺后表現很差，政權仍然具有合法性。這就是為什么2006年秋天臺灣陳水扁在“紅衫軍”的激烈示威抗議下，在民調支持率跌到僅十幾個百分點時，仍然能輕輕松松地挺了過來。在績效合法性下，當官不為民作主，就有不得不回家賣紅薯的危險。而在競爭選舉合法性下，當官不為民作主，也得當完了這一屆才會回家賣紅薯。從這個意義上說，民主大大減低了百姓對官員的壓力。在民主制度下，反對黨可以對表現不良的執政者施加壓力。這里有兩種情況。在一些議會制民主國家里，政府在有多數議員反對的情況下就得宣布解散，反對力量對執政者的影響因此就比較大（必須指出的是，反對派議員對政府反對與否在很多情況下是由政治運作而不是政府的執政表現而決定的）。但是在總統制民主國家，只要總統沒有明顯違法并被鐵證如山地查獲，制度框架下的彈劾幾乎不可能。更重要的是，在具有競爭選舉合法性的民主社會中，即使是執政者被趕下臺也無關緊要。競爭選舉合法性把政體和政府在很大程度上分開了。政府的垮臺不會動搖民主政體的合法性。民眾的不滿在相當程度上可以通過選舉或其他常規程序的政府更迭而得到緩解。由于體制本身能夠包容不同的選擇，民眾很難聯合起來共同推翻這個體制本身。這也給民主社會帶來了穩定性。

競爭選舉合法性給一個國家中的民眾帶來了言論和結社自由，但同時也約束了人民的行為，從而構成了民主國家的一個很重要的穩定機制。這是因為：1）言論和結社自由給社會中各種思想和利益的交流和競爭提供了一個平臺。這種交流和競爭會使人們對社會其他群體的利益有更深的理解。去年我在北京打出租車的時候曾有過以下這么一個經歷：該車司機在駕駛中大罵現政府，并揚言如毛澤東還在的話，他將跟毛澤東上山打游擊來推翻現政權。我以為該司機家中肯定出了大事，幾次詢問后才知道他剛在四環路外買了一套三居室住房，但對買房要付二十年月供這一點感到極其不滿。那司機說：“先生您想一想，二十年的月供，二十年啊！二十年中我家中出了事情銀行就會把我的房子收走。什么世道！這世道不造反還咋的？”直到下車時我才告訴該司機我在美國一所著名大學任教，但是以我的經濟能力在美國買房將不得不支付更長時間的月供。在目前中國，除少數社會階層外，大多數人均認為自己和自己所處工作或階層的人在社會上所做的付出遠遠大于其收益。雖然該司機十分極端，類似情緒在中國卻普遍。在各種思想和利益沒有交流和競爭的情況下人們缺乏現實感是產生這種現象的一個重要原因。2）言論和結社自由促進了社會上認同感和利益的多元化。在有言論和結社自由的場合下，現代社會的多樣性勢必會導致社會組織、利益和觀點的分化。西方民主國家中絕大多數社會運動的規模都很小，并且任何社會運動都有對此進行抵制的反運動。它們互相牽制使得任何全民性的革命運動變得不可能，從而增加了社會的穩定性。任何一個國家中的具有批判性的知識分子都會對現實中的種種不足進行批判。在威權國家中，雖然他們的聲音經常會受到壓制和限制，他們同時也享受著英雄和社會導師的榮譽，并有著很多聽眾；而這些國家一旦實現民主化后，這些社會導師及其聲音在社會上馬上就會被弱化。他們的話沒人聽了，他們的自我感覺再也沒有像在威權時代那么好了。3）出于眾多原因，在民主社會中一個政府在上臺后，隨著時間的推移，大眾對它的正面印象一般都會顯著地下降。問題是新選上來的執政者在同樣的結構條件下也不見得能干得更好，這一因素和民主的其它性質相結合，長期以往就會造成百姓對于政治的一種成熟的冷漠（他們知道其他制度也不見得一定更好，這是對民主選舉局限性的深刻理解）。這種成熟的冷漠是西方社會選舉投票率一直很低背后的一個重要原因，同時也進一步加強了民主制度的穩定性。

第三，由于目前世界上大多數政府，特別是發達國家政府，均已是民選政府，民主還給一個國家增加了國際合法性。在目前的國際社會里，一個被認為是非民主的國家會受到來自國際社會的各種壓力，雖然背后其實是在意識形態包裝下的利益爭奪。但是，一旦一個國家被國際上認為是民主國家，國際社會就不得不對該國家在國內的政策和國際立場表示更大的尊重。總之，民主體制將為一個國家的國內外政策提供合法性，并大大提高該國在當前國際秩序中的地位。

現代民主也有局限性

以競爭性選舉為核心的現代民主有許多局限，一些主要的局限性歸納為以下幾個方面：選舉的可操縱性和選舉結果的非理性、民主對于原有社會結構的強化、民主社會的向眾性、忠于反對與穩定民主的困難性。

選舉的可操縱性和選舉結果的非理性

民主政治的理想主義倡導者強調民主選舉的結果代表了“人民的意志”。但這一理念在現實的民主實踐中卻難以實現。美國著名學者阿羅曾經給出過以下一個極其簡單的例子：有三個選民（I，II，III）和三個候選人（A、B、C），選民I對于三個候選人的偏向是A>B>C，選民II對于三個候選人的偏向是C>A>B，選民III對于三個候選人的偏向是B>C>A。這就出現了以下循環：在候選人A和B之間大多數選民更喜歡A（選民I和II），在候選人B和C之間大多數選民更喜歡B（選民I和III），在候選人C和A之間大多數選民更喜歡C（選民II和III）。這樣，不同的選舉規則就會造成不同的候選人勝出。類似更為復雜的例子在民主選舉中比比皆是。比如在臺灣2000年的總統選舉中，陳水扁，宋楚瑜和連戰各得百分之三十幾的票，陳水扁略為勝出，但是在臺灣的選舉規則下陳水扁合法地當選為總統。在俄國上世紀九十年代的一次總統選舉中，俄共候選人在第一輪選舉中取得了最多選票。按照俄國的總統選舉規則，俄共候選人因為沒有在第一輪選舉中得到50%以上的選票而必須與排名第二的候選人進行復選，而復選的結果是排名第二的候選人勝出。這兩個例子并不是兩次一般意義上的選舉：陳水扁的勝出大大加強了臺獨勢力并徹底地改變了臺灣政治，而俄共的失利則幾乎摧毀了其東山再起的可能。 民主選舉的可操縱性和非理性還來自于其它多個方面。百姓與政治精英之間在信息資源處理和理解信息能力上的嚴重不對稱給了民主下的政治家多種賺取選票的策略和方法。電視辯論的出現使得電視機前的形象比起一個可行的施政綱領還要重要，以至于越來越多的電影和體育明星成了美國的政治明星。目前西方的相當一部分學者認為，即使是在一個成熟的民主國家中，政治家手中掌握的大量資源也足以生產出各種有利于他們的“人民的意志”。

民主對于原有社會結構的強化

在不考慮其它因素下，民主選舉有著固定甚至是加強現有社會結構的傾向。民主體制的這一保守特性為發展中國家的民主轉型帶來了困境。比如，在許多發展中國家，百姓往往受制于地方強人，一個強人手中可能控制著很大的一個票倉。候選人為了取得和穩固政權就不得不采取有利于這些強人的政策，其結果是鞏固了強人政治。美國宗教勢力在近年來一直比較強盛，為了取得政權，美國的所有總統候選人（包括民主黨候選人）在選舉中不得不在各種場合顯示他／她對宗教信仰的堅定，并用宗教話語來論證施政綱領的正確性。美國總統選舉的這一特性顯然強化了宗教勢力在美國的地位。

如果把民主選舉的這一特性稍加推廣，就會發覺民主選舉還有擴大社會矛盾、甚至撕裂社會的作用。臺灣的外省人和本地人在上世紀五十年代時曾經矛盾較大，八十年代時已經在很大程度上得以消除。但在臺灣民主化后，臺灣的政治形勢使得外省人和本地人之間的裂痕（特別是在大選的時候）重新加大。幸虧臺灣的外省人和本地人在文化、語言和宗教之間的差異其實很小，因此大選過后大多數人們生活照舊。否則前南斯拉夫各國在走向民主時所出現的一部分人對另一部分人的清洗難保不會在臺灣發生。同樣，目前中國的鄉村民主選舉中也存在惡霸頭子和農村強人操縱選舉，村莊中各大姓之間的矛盾隨著民主選舉重新出現和增大等等，占有相當比重。已被中國共產黨革命大大削弱了的傳統農村社會結構和問題重新浮出水面。這就是為什么一個國家的傳統社會結構越是強大，這一國家的民主改革就越應該自上而下地進行。但是，自上而下的民主改革給當政者和整個社會的穩定均帶來了很大的不確定性和風險。這的確是許多傳統國家民主轉型的一個困境。

民主社會的向眾性

民主體制的保守特性使得民主制度有著很大的向眾性，即一個國家中政治精英的水平和行事方式直接反映了該國百姓的水平和特征。特別是電視競選時代，各候選人的施政綱領和選民的政治傾向不再是選民投票的唯一依據。候選人的長相、風度、甚至是候選人與選民的相似度都成了獲取選民支持的重要因素。布什能在美國的2000和2004年總統選舉中兩度取勝背后有很多原因，其中之一就是民主黨的候選人表達觀點和辯論的能力都比較強，在總統候選人辯論中因為思路太明快常常迫使布什處于守勢。但是布什戇厚可愛，其形象對于大多數美國人來說就像是一個值得信賴的鄰居。這樣，不善言語的表現反而成了他競選成功的一個因素。美國學者卡普嵐（Caplan）在《理性選民的迷思》一書中分析了西方民主社會中選民的偏見，以及他們如何不斷地選擇了與他們有同樣偏見的，或者是裝作有同樣偏見的政治家，從而導致錯誤的政策和低質量的政治家一次又一次地被推上了政治舞臺。

民主的向眾性會導致社會精英的邊緣化。在任何社會中處于思想前沿的精英總是占少數。在威權社會中，雖然思想精英的行為會受到不同程度的限制，卻也給了這些思想精英以很大的舞臺和影響力。但是在平民化的民主社會中，思想精英的少數性（加上民主社會中思想的多樣性）勢必導致各類思想，以至于整個思想精英群體在民主社會中影響力的邊緣化。這就是為什么東歐的自由知識分子在民主化后，剛剛有機會在社會中自由地講話，社會就已經不再理會他們了。在東歐媒體中被炒得火爆不是昔日對抗暴政而坐牢的持不同政見者，而是各類在大眾文化下涌現出來的明星。就像金雁在《后共產主義社會的現代、前現代、后現代困惑》一文中指出，在民主化和市場化的雙重擠壓下，東歐知識分子在民主體制下為了生存紛紛下海甘心情愿地成了“權力的同謀”、“寡頭的小伙計”和“混口飯吃的文字工作者”。作為社會良心的知識分子在東歐社會不但影響大大減低，人數大大減少，并且內部的分化和分歧日益增大。思想精英的邊緣化對于社會的穩定性來說不是一件壞事，但這將使得社會變得日益平庸。

忠于反對與穩定民主的困難性

在英國維多利亞時代，執政黨議員坐在女皇的一側，而反對黨議員則坐在女皇的另一側。反對黨議員為了女皇陛下而對執政黨的執政進行監督。英國反對黨的這一性質被稱為“為了女皇的反對”（hermajestyopposition），在現代政治學術語中又被稱為“忠于反對”。一個民主社會要得到穩定，執政黨與反對黨必須擁有一個共同的價值觀。他們之間的不同僅是在一些具體政策、政策執行技巧上的不同，甚至僅僅出于政客之間的爭權奪利。如果執政黨與反對黨信奉著截然相反的價值觀，并且反對黨準備在取得政權后以自己所信奉的價值觀來系統地改造世界的話，這個反對黨就成了一個“非忠于反對的黨”。這樣的國家很難發展成為一個成熟的民主國家。一個最為經典的例子就是二戰前的德國。當時德國存在著三個主要政黨：社會民主黨，共產黨和法西斯黨。三黨都在德國民主的框架內進行競爭，但是法西斯黨通過民主選舉上臺后卻拋棄了民主而走向了獨裁，進而給整個世界帶來了巨大的災難。二戰后歐洲民主走向了穩定，其中的一個最為主要的原因就是歐洲社會在馬歇爾計劃的推動下，在二戰后長期經濟繁榮的支持下，走向了一個政黨意識形態虛化的過程：即不管是來自于右還是左的政黨領袖，通過民主選舉上臺后并不依照其政黨所信奉的意識形態來改變國家的政體、國家領導人產生的規則、甚至大量的由前政府制定的有關法律和政策。不但如此，因為左翼政黨在推行右傾政策時更有合法性而右翼政黨在推行左傾政策時更具有合法性，二戰后歐洲許多政黨取得政權后在現實政治的驅動下經常推出與意識形態相反的政策以促進社會發展和擴大選民基礎。

民主只有在“忠于反對”的情況下才能獲得穩固這一原理告訴了我們以下幾點。第一，要建立一個穩固的民主社會，必須給予民主制度一種不可談判性或霸權性的地位，即不管誰上臺，他既不會，也沒有想象力和能力去改變這一體制運作的基本規則。第二，在給予民主制度這一“非自由”的霸權地位后，民主制度內部的運作必須有自由傳統的支持，即民主制度下的成員對所有其他個人和群體的觀點、利益和人身尊嚴持有不可談判性的尊重。極端地講，即使沒有民主也要自由。沒有民主但卻有著自由傳統的國家（如民主化前的英國社會）至少是一個充滿人性的地方，而沒有自由的民主就會形成多數暴政，其后果極其可怕。世界上大多數的種族清洗，包括美國白人對印地安人在十九世紀的滅絕性屠殺，或多或少都體現了現代民主的這一黑暗面。第三，一個社會內部各階層的矛盾越小，主流價值觀越是確立，該社會的民主體制就會越穩固。

現代民主的中國出路

在現代社會中，民主體制比起任何其它政治體制都能更好地解決國家的合法性以及統治者內部權力制衡這兩個關鍵問題，同時還大大提高了一個國家的對外合法性，民主國家是目前國家發展的一個方向。同時，民主選舉又伴隨著許多負面現象。如果對這些現象認識不足，這將有可能對像我國這樣一個發展中國家的民主化進程，乃至整個社會的發展帶來巨大的災難。這一點必須引起足夠的重視。如果筆者對于競爭性選舉民主弱點的討論能夠成立的話，那么以下的對于民主轉型技巧的一些想法或許不至于太離譜。

第一，在一個具有很強的非民主傳統并且百姓素質較為低下的社會，民主轉型應以自上而下的發生為好（自下而上的民主化還容易形成地方民選政府利用它的民選合法性架空中央，造成國家崩潰）。

第二，現代民主體制必須一人一票（無論在精英眼里百姓的素質如何低下）。其它形式的“民主”既不能在國人眼里獲得全面的程序合法性又不能為世界各國所認同。但是當一個國家地廣人博、各地差別很大時，為了避免因為民主化而導致各地利益高度分化，避免政治精英在民主化初始就受到利益分化的百姓的直接壓力，避免百姓受到政治精英的直接操縱，某種形式的間接民主的效果可能會好許多。

第三，在一個飛速發展以及社會各階層在經濟利益和價值認同高度分化的國家中搞民主，怎么建立“忠于反對”政治文化顯得尤為重要。一個可行的技巧是通過憲法規定民主選舉的非意識形態規則，即候選人之間的競爭必須是在政策和政策執行技巧的范圍內，而不是在根本的價值觀上。

第四，一個從來就沒有民主傳統的國家搞民主改革肯定會是困難重重。執政者必須審時度勢。他們既不能因為懼怕困難而坐失良機，又不能掉以輕心而冒進。他們既需要有彈壓在民主轉型過程中來自于左右極端勢力的決心和能力，又要有緩解和制度化社會矛盾的手段。總之，他們必須有著很強的現實政治感，同時他們的行動必須讓百姓看到方向和希望。

第五，一個平穩的民主轉型應該在社會矛盾比較分散的時候進行。在社會危機和大眾抗議合力下，而被迫推動的民主轉型往往會給人們以“太少，太晚”的感覺，并有著國家在民主運動的浪潮下節節敗退進而垮臺的危險。在這種情況下，取而代之的往往是具有理想主義民主思想的知識分子。這些知識分子因為缺乏現實感和實際執政的經驗而只能是過渡性人物，隨后興起的將是在原有政體內分裂出來的各類政客。這些政客很有可能會在理想主義知識分子所設置的民主框架下盡情地利用轉型社會中浮躁的人性和各種社會矛盾，為了自己的利益把競爭性民主選舉的各類弱點淋漓盡致地加以放大，給人民和整個社會帶來苦難，并大大增加了民主轉型的不確定因素，這是大多數人都不希望看到的。民主改革的目的并不是要推翻一個政權。從現實政治的角度來看，威權政體下的領導人能夠在社會發展較快，社會矛盾沒有聚積的情況下率先進行民主轉型并通過民主手段率先取得執政權將會給社會帶來許多好處。但是，這一結果是否會發生最終取決于執政者的遠見、勇氣和馬基雅維利式的政治手腕。問題是，很少有政治家在身處較好形勢下仍然有如此遠見，也很少有政治家又有先見性的理想又有馬基雅維利式的政治手腕，這的確是實行平穩民主改革中的一個悖論。

第六，我們必須清楚民主轉型的目的是達到一個較為現實可行的社會，而不是一個理想社會。同樣，中國社會當前存在的多種矛盾也不可能全靠民主來解決。一個較為可行的制度不會是一個泛民主的制度，而是以民主為主導的混合制度。這是很清楚的。這就是為什么美國建國初期的政治家在民主體制之外還非常有眼光地設立了法官終身制和公務員制等等制度。簡單地說，民選出來的政府和議會能處理的問題有限，每個政府都會碰到大量的特例性事務和大量的需要專業知識才能處理的工作。民選出來的政府首領和議會根本就沒有時間、必要知識和靈活性來處理這些政府事務。根據西方社會的政治實踐，瑞典政治學家羅斯坦（Rothstein）指出在很多場合下以下的非民主制度都將比民主制度來得更有效：科層制、專家制、利益集團制、類市場制和抽簽制。在民主體制的主導下，充分發揮這些組織制度的作用將大大提高民主社會的績效。

一般來說，在處理大量的政府日常性事務時，以法律和行政規范為行事依據的科層制會比較有效，但是缺乏靈活性。專家制、利益集團制、類市場制和抽簽制都是補充。當國家的法律和政策影響到某些群體利益時，國家給予這些群體的合法代表在法律和政策的制定和施行過程以一定的影響力，這是利益集團制；類市場制就是國家用公共資金在“市場”上來“購買”一些贏利和非贏利性民間組織的服務。一般來說，當一個領域有著較清楚的以證據為基礎的專業知識時（如醫療衛生領域），專家決策制就會比較有效。但是當一個領域不存在公認的以證據為基礎的專業知識而其日常應對措施又需要很大靈活性時（比如勞工政策），利益集團制就會比較有效。當一個領域內部事務的處理需要很大靈活性，但該領域的特征卻不容易形成有權威的專家和清楚的利益集團時（如公共教育），類市場制就會比較有效。最后，當一個領域既不能形成專業人員和利益集團，也不能形成基本共識時（如父母離婚后小孩的監護權），抽簽制也是一個可行的方法。必須強調的是，任何制度的運作都需要一定的基礎。簡單地講，科層的規章制度和行事方式必須嚴格分明，專家的職業道德必須有制度的監測和保證，利益集團的代表產生必須在有關群體內具有合法性、類市場制下民間組織對于國家任務的競爭必須公正，抽簽的過程必須透明。總之，與選舉民主一樣，這些制度的最終合法性在于其公正性和透明性。

以上所提及的制度形態都是非民主的。它們的存在限制了選舉民主的范圍，如果沒有競爭性選舉民主作為支撐的話，這些制度本身的績效是不能為國家提供穩定合法性的，這些制度絕不能代替選舉民主。反之，在一個已經具有選舉民主的社會中，這些非民主制度的存在就會限制民主的黑暗面，并因為其有效性而大大增強民主社會的績效合法性。必須說明，一個有生命力的國家將是一個能自覺運用多種制度來取得執政績效的國家，一個能夠在遇到問題后有能力改變制度配置的國家，一個能運用選舉民主作為政府執政根本合法性基礎而又不迷信民主的國家。

（原載《中國改革》2007年12期）

燕南園愛思想 趙鼎新 2015-08-23 08:47:24