《中國官僚政治研究》第四篇中國官僚政治的社會經濟基礎

簡體傳統

　　第四篇中國官僚政治的社會經濟基礎

　　一
　　前篇所論述的中國官僚政治的諸般特異性，在我們一般舊歷史學家的眼中，都是中國固有文化的精華，在他們的筆下，且都被涂上了好看的玫瑰色。一切與此“精華”、與此“玫瑰色”不大調和的稱謂，就被斷然拒絕。“官僚政治”是從外國輸入的名稱，固不必說，就是一向公認為“吾家寶物”的“專制政體”，也不被接受了。比如，歷史家錢穆曾這樣告訴我們：“秦漢隋唐幾個朝代，政治武功，社會經濟，都有很好的設施。秦朝統一天下，造成一個國家，一個民族的局面。這便近于現世所謂民族國家的理論。秦以后，兩漢隋唐最有成就的事業是政治與社會。一統的政治和平等的社會。”（見前述《中國文化傳統之演進》一文）惟其社會是“平等”的，所以政治上的一統并不是專制。然則社會何以見得是平等的呢？他舉出漢朝官制如何平等之后接著說道：“人民任官，都有一律規定，皇帝也不能任意修改它。清朝的考試，法律上規定的時間，三百幾十年來都未曾更改過。至于考試的方法；皇帝亦不理會，做官高低，全由吏部掌管，所以中國的政治，實在不能算是君主專制政治。”究竟那是什么政治?他沒有明白說出是“君主的民主政治”，也未拿出“君主立憲”這個名稱，只含糊其詞地說是“一統的政治”。
　　一個歷史家這樣歪曲歷史，實在令人納罕。專制政體被他所提出的“平等”事實解消了，官僚政治自然要因此失去存在的依據。也許錢先生立論的主旨不在用以“變”古，而在求所以“飾”今，因為在他發表那篇大作的抗戰后期，“漢唐盛世”正被一般論壇上宣揚得天花亂墜哩！設把誅心立論丟開不講，我們只有一點可以原諒如此這般的高論，即一般舊歷史家原本就不大肯留意任何政治形態的社會經濟基礎問題，而那個問題不弄清楚，他們理論上的支離矛盾就是非常自然的了。但困難的問題是，中國專制官僚政治之社會經濟基礎的探究，又不能刻板地硬套一般社會史的發展公式，這就不但叫舊歷史家摸不著頭腦，且使中外新歷史學家、社會史學家也莫衷一是地聚訟紛紜了。
　　這里需要提出來講個明白的，有以次幾點：
　　（一）專制官僚政治作為一個社會體制來看，一般是產生在由封建社會移向資本主義社會的過渡歷史階段，我們如其不能把秦漢及其以后的中國社會理解為那種性質的過渡社會，則中國的專制官僚政治究是如何產生的呢？
　　（二）如其秦漢及其以后的社會仍是封建的，在那種封建社會基礎上為什么也能產生專制官僚政治？它與一般封建制的基本不同點何在？
　　（三）由中國封建制的特殊社會經濟條件所限制的中國專制官僚政體，直到秦代始當做一個社會體制實現出來，其實現的歷程如何？在秦及其以后諸王朝的封建制是否完全是地主經濟的？如其不然，將作何解釋？
　　我將在下面分別解答這些問題。

　　二
　　說官僚政治是專制政體的配合物，說專制官僚政治是產生于近代初期由封建社會移向資本社會的過渡歷史階段，那是近代國家觀和近代政治史提供給我們的一種認識。但正如一個有了自然科學知識的人，對于自然現象的理解不免要受到許多拘束一樣，有了政治科學知識的人，對于這里有關問題的想法就不能太過“自由”了。
　　認定中國秦漢以來直至現代以前的政治支配形態是專制的、官僚的，如其同時又不承認這個歷史階段是過渡性的，于是，比照一般的講法，就得對中國專制政體官僚制度的產生，提出一些異乎一般的說明來。那些說明，值得在這里提論到的，約有以次三點：
　　第一，以水來說明。把治水或講求水利與中國專制官僚政治關聯起來，在黑格爾的《歷史哲學》中，在馬克思的《資本論》中，已可發現一些片斷的提示。但晚近注意中國社會問題的蘇聯學者瓦爾加、馬扎亞爾、魏特夫等，差不多都特別強調此種說法，以為灌溉對東方、對中國經濟具有決定性的重要意義，因為要講求水利，便要有集中的組織和特殊的技術人材，于是便產生專制國家，產生有學問的治水工程師——官僚。但是，把原有的事實強調得太過火，這就是錯誤。這些“水的理論家”之所以犯了錯誤，大約有兩件事實鼓勵他們：其一是西方人一向比較多知道一點的世界，如埃及，如巴比倫，如印度，都有關于治水方面的記載，特別是埃及，尼羅河早被視為它的生命線，它的政治經濟組織，與集體人工灌溉有極密切的關系；其二，中國夸大宣揚的大禹治水業績，早成為國外接觸中國歷史的人最感興趣的故事，所以，研究中國問題的權威學者魏特夫也就不自覺的發生這樣的聯想了：“黃河與揚子江……自古即促成河道工程官僚政治……支配中國的自然力，是大河巨川，所以，隨著農業的發達，河道工程官吏的勢力不能不增加起來。名聲嘖嘖的禹，其最大功績，即在于調制河流，整頓山川。”（轉引自錢亦石著《中國政治史講話》，第九八頁）然而中國“政治的一統”是在大禹以后很久的秦代才開始實現的，秦代專制官僚政治，據歷史所載，與水并無“淵源”。水的理論的系統說明者馬扎亞爾又相并地提到另一個因素——“外敵”。
　　第二，以“外敵”來說明。“拉狄克（Radeck）否認水的作用和意義，……否認韋伯（M．Weber）關于中國國家的起源是由于治水的必要的解說。代替這個理論，拉狄克提出自己的理論，說中國是在和游牧人的爭斗中產生。可是，聰明免不了錯誤，中國的官僚制度不僅在和游牧人的爭斗中產生，而且也在和水斗爭。并且也不僅在和水（洪水）爭斗，如拉狄克之了解韋伯，也是為著水的取得。”（馬扎亞爾：《中國農村經濟研究》，陳彭合譯本，第六九頁）“這個官僚制度，是因為實行密度灌溉經濟的必要，指導這經濟的必要，和一方面組織抵抗游牧人的侵入，一方面化游牧人為農夫的必要而產生的”。（同上，第七零頁）秦代在統一過程中，曾有過“用注填閼之水，灌溉澤鹵之地”“四萬余頃”的鄭國渠；而在滅亡六國以后，又“使將軍蒙恬發兵三十萬人，北擊胡，筑長城”以及其他對外戰爭，仿佛用治水再加上對外敵斗爭來說明專制官僚政治的產生，真是言之有據了；而且，秦以后的任一朝代，皆有水患，也皆有外患，自然也都需要專制官僚型的統治。然而，有一件史實被持這種主張的學者看漏了，即治水要求與對外戰爭要求，在中國歷代專制王朝及與其相配合的官僚系統的建立上，都不是怎樣重要的敦促因素，反而是到了這種政治支配形態已經成立起來以后，才有余力講求水利，講求“四征弗庭”；而且，在另一方面，專制官僚的統一到了每一王朝后期差不多都成了招致水患與招致外患的直接誘因。這又將如何解釋呢？
　　第三，以士的創造力量來說明。現在先看吳景超先生所特別推獎的吳保安君的意見。那是說，“君主集權的工作，不是一個人可以完成的，必定需要一些人來幫助他，這些人便是士”。這是不錯的。“這種新的人物，或為淪落的貴族，或為不得志于本國的貴族，或為自耕農的子弟，總名為士”。這也是不錯的。但往后他就想得有些飄飄然了，以為士想做官，又看不慣貴族的驕橫，于是就“想抑制貴族，故主尊君，由尊君而聯想到一統，由一統而想到政權不應該由某階級獨占，應依照機會平等的原則，交給有才有知的人去掌理。他們這種理想，正合當時集權君主的需要，所以士在政治社會上逐漸取得領導的地位。”接著他還舉了“戰國時的七雄，沒有不用士的”許多例子，仿佛集權政治是依照士的理想，而又為士所實現出來的。吳先生在這樣介紹過了吳保安君那篇《士與古代封建制度之解體》以后，就提出他附和的見解：“士對于創造君主集權國家及打破封建社會的貢獻，由作者所舉的例證看來，是無可懷疑的。因為打破中國封建社會的人物，與歐美打破封建社會的人物不同，所以中外歷史的演變也異其趣向。作者說：在西歐國家統一運動歷史里，我們但見許多城市商人派代表，開國會，加重君主之權，以裁抑貴族的封建勢力。可是在中國統一運動歷史里，卻出現這許多稱為士的人來，既不作買賣，也不甘于作地主，終日地哄嚷著要改革社會，要從貴族手里取得政權，為未來歷史創一嶄新的局面。”（以上參見《新經濟》半月刊，第九期）然則由士創造的嶄新局面，究是稱為什么局面呢？兩位吳先生都沒有說得明白，只含糊的表示：“在西洋史上，封建社會以后，是工商階級所開辟的資本主義社會，中國史上的封建社會以后，則未嘗有此。”（同上書）
　　總之，水利也好，外敵也好，士的創造力也好，也許分別在某種限度對促成中國專制官僚政治有所幫助，但中國初期封建的解體，或官僚政治的實現，不但不能由這任一動因解釋，且也不能由它們三方面連同得到解釋。極而言之，它們不過是在更基本的動因上演著副次作用罷了。

　　三
　　我同意上述兩位吳先生所說的，“中國歷史演變，也異其趣向”的說法，但其趣向之異，不在西歐封建社會以后出現了資本主義社會，中國封建社會以后“則未嘗有此”，而在中國古代或初期封建社會以后，又出現了中古的或集權的官僚的封建社會。
　　這里存在著對于封建制本身的認識問題
　　單純從形式上、從政治觀點上考察，說中國封建社會在周末解體了，那是不無理由的，即作者在中國社會史論戰開始時，亦是如此主張（見《讀書雜志》“論戰”第一輯拙作《中國封建制度論》），但后來對封建制作更深一層的論究，始覺得錯了。
　　說封建制度是把自然經濟作為它的基礎，那比之過去的純粹政治觀，無疑是進步了。但“自然經濟”云云，畢竟是太有相對性的名稱，就是以“小農經濟”來范圍它，亦還不曾把握住問題的核心。對封建制有全面決定作用的因素，乃是主要由農業勞動力與土地這種自然力相結合的生產方式。當土地這種自然力，這種在當時的基本生產手段，以任何方式被把握在另一部分人手中的時候，需要利用土地來從事勞動的農奴或農民，就得依照其對土地要求的程度，與土地所有者——領主或地主——結成一種隸屬的關系，把他們全部的剩余勞動，乃至一部分必要勞動，或其勞動生產物，用貢納、地租、賦稅或用其他名義提供給土地占有者。并且，為了保障這種財產關系的安穩與榨取的順利推行，在這種社會經濟基礎允許或要求的范圍內，相率成立了各種與其相適應的政治、法律、道德的關系。因此，封建制度并不像我們過去乃至晚近尚為許多歷史學家、社會學家所想象的那樣狹義的東西。如果在自然經濟形式上的封建制度，以政權的非集中化為特征，但只要生產關系仍舊是封建的，這個特征雖有了重要的變化，或甚至消失了，封建制度的本質仍沒有變更。例如，歐洲在封建時代的個別時期中形成了集中化的國家，然而它在基本上并沒有變更農民與站在農民之上的私有者或土地使用者之間的生產關系，也就是說，沒有變更存在于封建制度里的生產關系。
　　從這里我們知道，中國古代的或初期的封建形態，即完全建立在自然經濟形式上的那種非集中化的封建政治關系，雖然經過春秋戰國時代的商業資本與高利貸資本活動、軍事的交通、帶有拓殖性的戰爭，逐漸把那種非集中化的特點消除了，以致出現了秦代的統一。但那種變化，至多不過是在政治上把非集中的貴族統治的封建形態，轉變為集中的專制官僚統治的封建形態；在經濟上把分田制祿的領主經濟（Landlord economy）封建形態，轉變為“履畝而稅”，佃田而租的地主經濟（Landowner economy）封建形態。封建的形態是改變了，其本質還存在著。這就是說，中國周代封建天子，把他治下的領土與領民，除自己直接支配外，其余都分歸其子弟或功臣；其子弟或功臣，又按照其階位，把它由封建得來的領土與領民，除了自己直接支配外，再分封其屬下。就是自天子以至于卿大夫，即所有屬于支配階級的人，都依著土地的占有形式，而寄生于農奴的勞動生產剩余上面。秦代的土地制度不同，從而它對于領土領民的支配方式也不一樣。秦始皇及其以后的許多專制王朝，不把領土領民交于其諸子功臣治理（漢代在初期亦曾分封諸子功臣，但不僅所行范圍甚狹，且在景武之世已逐漸消除了），而是大權獨攬，對諸子功臣“以公賦稅重賞賜之”，此似與周代大有區別。但問題不在于對領土領民以何種方式支配，而在于支配領土領民的所謂支配階級究是寄生于哪種形態的生產上面。周代對其領內可以榨取的農奴勞動剩余，直接讓諸子功臣分別自己處理；而秦代及其以后王朝的帝王，則把那些形式上較自由的農奴或農民的勞動剩余主要以賦稅形式收歸己有，然后再由俸給的形式，“以公賦稅重賞賜之”。可見秦及其以后的官僚主義的專制機構，與周代的封建機構，同是寄生于農奴生產形態上面（以上參見拙著《中國社會經濟史綱》，第一零七——一零八頁）。
　　可是，同為封建制，為什么一由領主型轉向地主型，離心的非集中的局面就要轉移到向心的集中的局面，而成為專制的官僚的統治形態呢？這是不難說明的。在“封土而治”、“分地而食”的條件下，每個封建貴族都把他支配下的領民領土看作自給自足的單位，這雖與初期較不發展的自然經濟形態相關聯，但每個自給體，都不免帶有離心的獨立的傾向。一旦這類大小自給體被逐漸發達起來的交換與交通所分解，被與此相伴發生的爭城奪地的戰爭所破壞，它們要末就是被消滅，要末就是擴大，化前此的大小獨立自給體為一包容的通有于無的整體。前述“士的創進力”云云，不過是在這種客觀變動情形下，因利乘便地盡了一點促進作用。等到統一局面完成，大規模的官僚政治機構以及與其相應的消費的擴大，都需要增大稅收，需要講求水利。統一的專制局面，也要求在某種限度內破除政治割據，使治水事業便于推行。治水事業的推行，確能在某些場合加強專制官僚統治。但決不是專制官僚統治由治水要求而產生，而是它的反面，大規模的講求水利，只有在專制統一局面下才特別有可能與必要。
　　要之，中國的專制官僚政體是隨中國的封建的地主經濟的產生而出現的，它主要是建立在那種經濟基礎上的，而我們也是容易由秦代專制官僚政治實現的過程來明確予以證實的。

　　四
　　史載“秦則用商鞅之法，改帝王之制”。“廢井田，開阡陌，任其所耕，不限多寡。”（《通典》）仿佛舊來的社會經濟體制，即基本的對貴族頒田制祿，對農奴分等配田，因而，田地不許買賣（所謂“田里不粥”——《禮記》），農奴不許轉業（所謂“農之子恒為農”——《管子》），不許遷移（所謂“農不移——《左昭》）的世卿、世祿、世業的固定化的領主經濟制度是由秦孝公用商鞅變法來破壞的。其實，像上述這種用土地束縛農奴，而實際也連帶束縛貴族的所謂“帝王之制”，就在周代極盛時期，在其領內究竟推行到多大的范圍，實施到什么程度，迄今還成為尚待研究的問題。到了比較有信史可征的春秋戰國之世，特別是在戰國，由于鐵器的普遍應用，社會生產力的一般增長，包括商業活動與高利貸活動在內的交換經濟的發達，致使舊來某些地域、某種程度確實施行了的領主經濟封建制一般都無法繼續維持。
　　在連續“兼弱攻昧，取亂侮亡”的戰亂過程中，一切有固定性的制度都相率解體。而成為領主封建制之基石的“世祿”，在戰國時代孟軻的口中早已表明，已由于“暴君污吏漫其經界”，在小國寡民的滕國，亦不復能保持。世祿是世官、世卿的存在基礎，同時又是農民世守其業的依據。故秦代商鞅變法與此有關的幾點是：
　　（一）“宗室非有功論，不得為屬藉。”即無功不及爵秩。
　　（二）“有軍功者各以率受上爵。”“秦爵二十等，起于孝公之時，商鞅立之法以賞戰功。”（《文獻通考》）
　　（三）“耕織致粟帛多者復其身。”又“秦孝公用商鞅，以三晉地狹人貧，秦地廣人寡，故草不盡墾，地利不盡出，于是誘三晉之人，利其田宅。”（《通典》）
　　（四）“訾粟而稅，上一而民平。”
　　所有這幾項改革措施都在破壞世祿、世官、世業的秩序：凡有功者可以獲得爵位與土地；凡耕作努力者可以獲得私有土地或更多土地；土地收入以賦稅方式歸于上。這些措施都為私有土地的地主經濟奠立根基。可是，所有這些措施并非由秦國君臣所獨創。那在當時已經成為一般的變動趨勢，秦孝公和商鞅不過確認此趨勢。用政策、法令因勢利導貫徹推行罷了。比如，就賦稅一項而論，史載“秦孝公十二年初為賦”，其實，那無非是魯宣公“初稅畝”，“履畝而稅”，乃至“鄭子產作丘賦”（《左昭》）的繼續。
　　然而，全面的變革畢竟是由秦代完成的。秦與六國并立而獨能成就此種創舉，亦并非偶然。秦僻在西陲，與西戎、犬戎并處，直至領主封建制開始崩潰的周平王之世始建國，其所受古代封建束縛當較其他國家為淺；加之，秦當周室衰微之際，以“僻處雍州，不與中國諸侯之盟會”，“阻山帶河，比較少受列國相互爭城奪地的戰禍。因此，一旦發奮圖強，就能暢所欲為，而不必遇事拘執成規，顧慮環境。秦之列王，強半皆用客卿為相，任人惟能惟賢，這已經是對于貴族政治的打擊而開官僚政治的先聲了；用人作風改變，行政措施自無須遷就傳統既成勢力。所以，商鞅的徹底變革方案，并不曾遇到何等阻礙。
　　孝公商鞅變法的結果，是“田租口賦鹽鐵之利，二十倍于古”，是人民“勇于公戰，怯于私斗”，總之，是“國用富強”，為后來吞并六國立下了堅實的社會經濟基礎。
　　秦國的版圖每有擴展，它顯然會把這致富圖強的方法，以地主經濟代替領主經濟，以官僚政治代替貴族政治的新社會秩序，相應地予以推廣。迨始皇吞滅六國，統一宇內，統治時期雖極短促，于“古人之遺法，無不革除；后世之治術，悉已創導。甚至專制政體之流弊，秦亦于此匆匆之十五年間，盡演出之。”歷史家夏曾佑氏在如此指述之后，更提出秦人革古創今十大端：（一）并天下，（二）號皇帝，（三）自稱曰朕，（四）命為制，令為詔，（五）尊父為太上皇，（六）天下皆為郡縣，子弟無尺土之封，（七）夷三族之刑，（八）相國、丞相、太尉、御史大夫……郡守、郡尉、縣令皆秦官，（九）朝儀，（十）律。（見《中國古代史》，第二三二頁）這十項“創作”，殆無一莫非專制官僚政體的支柱。然其中最基本的措施，則是“天下皆為郡縣，子弟無尺土之封”。因為有了這一項根本決定，任何貴族就沒有“食土子民”的權能。經濟政治大權集中于一身，他就有無上的富、無上的貴、無上的尊嚴，“朕即國家”；他的命令就成為制、成為詔了；而分受其治權的大小官僚，就得仰承鼻息，用命受上賞，不用命受顯戮了。這一切都說明，專制的官僚的政體必須建立在地主經濟封建制基礎之上。
　　秦到始皇統一六國之后，把孝公制定的爵秩（“秦爵二十等為徹侯……以賞有功，功大者食縣，小者食亭，得臣其所食吏民。”《后漢書》百官志）廢除了，“不立子弟為王，功臣為諸侯”。漢初雖有諸子功臣裂土受封，其后亦逐漸剝削其政治權和經濟權，而變為“就食長安而不至國”的遙領領主，變為名義上的侯國。東漢及其以后的其他歷代王朝，雖例皆多少賜予其諸子功臣以爵賞和土地，但因這種點綴在地主經濟封建制下的領主經濟成分比重過小，且性質亦不同（中國迄無貴族領地不輸不納的法律明文規定），其所及于政治的作用，自然是極其有限的。
　　要之，中國二千余年的專制官僚政治局面其所以是由秦國開其端緒，乃因中國二千余年的地主經濟制度，是由秦國立下基礎。這種政治經濟形態的配合，不但改變了中國封建性質，改變了中國官僚政治形態，且也改變了中國專制君主與官僚間，乃至官僚相互間的社會階級利害關系。