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　　在人類社會從低級向高級發展進化的歷史舞臺上，政府始終扮演著最引人注目的角色。國家興亡、社會更替，一屆又一屆的政府上臺下臺，有的因取得了輝煌的可歌可泣的業績而流芳百世，有的則由于苛政酷治、官吏腐敗，致使百業凋蔽、民不聊生而遭千古唾罵。為什么會出現這樣決然不同的結局呢？究其根本原因，就在于不同的政府在發揮其職能中，對經濟發展和人民福利產生了不同的影響，因而得到了不同的結果。那么，政府應怎樣發揮職能才能推動經濟的發展、促進人民福利水平的提高呢？這是政府經濟學研究的核心問題。
　　　　　　一
　　政府經濟學（Public Economics），又譯作公共經濟學或公共部門經濟學，是研究政府及其它公共部門的經濟行為、經濟職能和效率及其對國民經濟影響的一門新興經濟學科。
　　政府經濟問題是經濟學研究的最古老的領域之一。當人類社會進入市場經濟階段之后，幾乎所有的經濟學思想流派，都對政府的經濟行為及經濟職能進行了研究，除了少數幾個浪漫的無政府主義者之外，大多數經濟學家都肯定了政府對經濟活動的作用，但是對這種作用的發揮程度，卻有著各種各樣的看法。根據對政府經濟職能的基本論點，可以將經濟學家們大致分成兩大陣營，不贊成政府過多干預經濟生活的經濟學家們集合在自由主義的旗幟之下，而認為政府應加強對經濟活動進行管理和調節的經濟學家們，則樹起了政府干預的大旗。兩大陣營論戰不斷，推動了政府經濟問題的理論研究。
　　早在市場經濟發端的資本原始積累時期，重商主義者就提出了一系列以政府力量保護和促進貿易發展的重商主義政策，主張以關稅保護和對外擴張來加速資本積累。重商主義在德國被稱作“官房學”，“官房學”對公共理財問題進行了系統研究。
　　1776年，亞當·斯密的《國富論》即《國民財富的性質和原因的研究》〔1〕出版，標志著自由貿易、 自由放任的古典政治經濟學的形成。斯密在《國富論》第五篇“論君主或國家的收入”中論述了政府義務、公務、收入和支出，認為應將政府的職能限于一定的范圍之內，如國防、司法、行政、公共秩序的維護等等，資源配置的任務應在“看不見的手”——市場的供求和價格機制的引導下完成。斯密之后，李嘉圖、穆勒、薩伊、馬歇爾、瓦爾拉斯等經濟學家進一步發展了市場經濟及自由放任的理論。
　　從產業革命到20世紀30年代大蕭條以前，西方國家基本上實行的是自由放任的政策，政府及其他公共部門的活動，相對來說并不重要。但在一些后起的資本主義國家，國家干預的理論和政策得到了發展。例如，德國的李斯特提出了生產力論和經濟發展階段論，認為后進國家不能實行世界主義的自由貿易、自由放任的政策，而應該實行國家主義的保護關稅政策，通過國家的力量，促進本國生產力的發展。按照李斯特的理論，德國通過政府實行保護關稅政策，對貿易及工業發展進行干預，使德國的民族工業得到了迅速發展。
　　20世紀30年代的經濟大蕭條，迫使資本主義國家的政府不得不對經濟活動實行大規模的干預，強調政府干預的凱恩斯主義也應運而生。凱恩斯在1936年發表的《就業利息和貨幣通論》一書中，否定了供給會自動為自己創造需求的薩伊定律，認為有效需求不足是導致經濟蕭條及大規模失業的根本原因，提出政府應以財政、貨幣等政策手段干預經濟，以增加有效需求和就業。〔2〕
　　第二次世界大戰以后，一些經濟學家發展了凱恩斯主義的國家干預理論，使之動態化并加強了計量分析，形成了一整套宏觀經濟學理論，為政府干預經濟生活提供了理論和方法。他們強調現代經濟是“混合經濟”，在“混合經濟”中，“市場機制在許多領域決定價格和產量，而政府卻通過稅收、支出方案和規章制度來調節市場。市場和政府這兩個部分都是必不可缺的。沒有政府和沒有市場的經濟都是一個巴掌拍不響的經濟。”〔3〕
　　與此同時，作為凱恩斯主義對立面的、贊成自由放任的自由主義的各種學派，如現代貨幣主義、供給學派、合理預期學派等也發展了各自的理論，他們對國家干預的理論進行嚴厲的批判，提出了恢復自由市場機制，讓其自行發揮作用的主張。例如，現代貨幣主義的代表人物弗里德曼就極力反對政府干預經濟，他認為：“政府不可能精確地調節經濟，以消除每一次的經濟上下波動。政府試圖這樣做的結果，使波動變得更加厲害，而不是變得好了。”〔4〕
　　盡管關于自由放任還是政府干預的理論爭論持續不斷，但在第二次世界大戰以后，西方國家還是普遍采取了以凱恩斯主義為基礎的宏觀經濟政策，對于政府干預經濟的理論研究也在爭論中得到了很大發展，專門以政府經濟問題為研究對象的政府經濟學也應運而生。
　　政府經濟學是現代市場經濟發展的產物。第二次世界大戰以后，隨著生產力的發展和生產社會化程度的提高，各國政府對經濟活動的干預程度不斷加深，政府及公共生產、公共服務部門的規模日益擴大，政府經濟學正是適應這種實踐對理論的需要而逐步建立起來的。1959年，美國經濟學家理查德·馬斯格雷夫出版了《公共財政理論》一書，論述了政府經濟學的主要問題；1964年，瑟奇·克里斯多芬·科爾姆出版了《政府經濟學基礎——國家經濟作用理論概述》；1965年，列夫·約翰森出版了《公共經濟學》。60年代以后，政府經濟學學會相繼成立，反映這門學科研究成果的專門刊物《政府經濟學雜志》（　Journal　　of Public Economics）也于1966年創刊。 政府經濟學的研究不斷取得新的進展。我國目前已翻譯成中文的政府經濟學著作，有美國經濟學家約瑟夫·E·斯蒂格里茲的《政府經濟學》（1986年版， 春秋出版社1988年出版中譯本）和他同英國經濟學家安東尼·B ·阿特金森合著的《公共經濟學》（1980年版，上海三聯書店1992年出版中譯本）。
　　　　　　二
　　政府經濟學是以政府行為、政府職能及其對資源配置和社會福利的影響為研究對象的一門經濟學科。
　　我們可以把政府行使職能的總體目標歸納為三個方面：有效配置資源，增進人民福利，維護社會穩定。在市場經濟條件下，為實現這三個目標，政府必須以建立適當的制度、采取適當的政策等方式，對市場經濟活動進行參與、干預、調節和監督。因此，政府經濟學研究的基本內容主要包括：
　　1.政府經濟職能的界定，即政府在哪些領域必須參與市場經濟活動，應該在什么范圍以及在什么程度上對市場活動進行干預，等等；
　　2.政府行使經濟職能的方法和手段，包括以什么方式參與市場經濟活動，制定什么樣的制度、政策和措施來調節市場經濟活動，采取什么樣的手段對市場活動進行監督，等等；
　　3.政府行使經濟職能的效率，即政府以一定的方法和手段參與、干預、調節和監督市場經濟活動的效果如何，例如政府實行某項制度、政策或措施是否達到了預期的目標，等等；
　　4.政府行使經濟職能的環境和條件以及政府職能的調整和轉換，即如何根據國際國內經濟形勢、環境的變化，根據現實的主客觀條件及時調整和轉換政府職能，以實現政府的各項目標。
　　政府經濟學既是理論經濟學又是應用經濟學，它一方面要從理論上說明政府行為、政府活動、政府職能的性質、特征和一般規律，另一方面，又要研究政府如何行使職能、如何開展活動、如何規范行為，才能達到預期的目標。
　　政府經濟學又是一門邊緣學科，它同帶有公共性質的經濟學分支學科有著密切的聯系，并且為它們提供理論和方法。這類經濟學科包括：公共財政學、國民經濟管理學、國民經濟計劃學、資源經濟學、國防經濟學、文化經濟學、教育經濟學、衛生經濟學、法律經濟學、公安經濟學、人口經濟學、環境經濟學、生態經濟學，等等。政府經濟學綜合運用政治經濟學、宏觀經濟學、微觀經濟學、福利經濟學、制度經濟學、計量經濟學等學科的理論和方法，對政府行為、政府活動、政府職能及政府效率進行實證研究和規范研究。同時，由于政府屬于上層建筑，政府的經濟活動也總是或多或少地具有政治性質，因而政府經濟學同政治學科有著密切的關系。
　　在市場經濟中，如果不考慮同外國的經濟關系，政府同企業、居民一起成為市場經濟的三大主體，對三大主體的經濟學研究，形成了三個經濟學分支學科：政府經濟學、企業經濟學和家庭經濟學。
　　由于政府經濟學既是理論經濟學又是應用經濟學，同時又屬于邊緣學科，因而在研究方法、分析方法和敘述方法上必須采用各種行之有效的方法。在包括經濟學在內的社會科學領域，迄今為止，最為行之有效的是馬克思主義的唯物辯證法，馬克思的理論巨著《資本論》是運用唯物辯證法的典范，馬克思在其中出色地加以運用的歷史與邏輯相一致、從抽象上升到具體的理論敘述方法，也應該成為政府經濟學理論敘述的基本方法。同時，政府經濟學的研究需要借鑒和吸收當代經濟學中行之有效的各種方法，例如，運用實證分析方法，對政府行使職能的過程及效果進行分析；運用規范分析方法，對政府行使職能給社會各階層利益帶來的影響作出價值判斷，等等。
　　政府經濟學的研究涉及到很廣泛的領域，涉及到很復雜的問題，這是因為，影響政府行為及政府職能的不僅包括各種經濟因素，而且包括政治，文化等多種因素，特別是一國的政治制度、社會各利益集團之間的關系，對政府的決策產生著重大的影響，同時，政府行為還要受國際政治、經濟、軍事等外部因素的影響和制約，這就更加增添了政府經濟學研究的難度，因而從某種意義上說，政府經濟學是政治性最強的一門政治經濟學。
　　由于政府經濟學是一門新興的學科，又是經濟學中最充滿矛盾、最具有政治敏感性的領域，所以，政府經濟學研究的任務是十分艱難的，從目前的情況看，不論是其理論體系還是其研究方法都有待完善。經濟學家科爾姆在論述政府經濟學的地位時指出：“它所研究的領域一向是經濟學科中的核心問題——無論是從正面研究還是以迂回曲折和不怎么直接的方式研究：哪些方面必須靠市場？哪些方面必須靠公共部門？如何靠？然而它經常在經濟學的邊緣探討，越來越與倫理學、政治學、組織機構研究（公共抉擇與制度經濟學）相聯系，并隨著與心理學（‘多維人’）和社會學的有關研究相結合而獲得突破。它從事的是關于公共部門的研究，然而為此它必須最為精細周到地分析市場及其問題。它確實別具一格，然而其范圍卻很難合理地加以規范？例如，它是否包括宏觀經濟學——它日益成為公共經濟學的核心。可是，公共經濟學又越來越依賴于對市場失靈的微觀分析。它與研究國際市場的國際經濟學是什么關系？在范圍上，它很可能包括財政學，然而財政學自有它傳統的不同風格，它較少分析。公共經濟學還可以扯上公共抉擇、社會抉擇、憲法理論、‘政治經濟學’、官僚政治理論、理論經濟學或應用福利經濟學、富有意義的收益——成本分析、社會主義經濟學、比較經濟制度等等。”〔5〕
　　　　　　三
　　我國正處于從傳統的中央集權的計劃經濟體制向市場經濟體制轉換的時期，體制轉換的一個重要內容是合理界定政府的經濟職能，提高政府行使職能的效率，以建立和完善市場經濟體系。在十余年的改革實踐中，人們已經認識到，建立市場經濟體制的關鍵環節，是解決好政府職能的界定和轉換問題。特別是我們目前正面臨著國有經濟的改造和重組的重大改革任務，要完成這一任務，關鍵還是要解決好政府職能的界定和轉換問題。因此，從我國的國情出發開展政府經濟學的研究，從理論和實踐的結合上闡明市場經濟中政府職能的界定和效率的提高問題，對我國的經濟改革和發展具有特別重要的理論意義和現實意義。
　　建國以后，我國按照蘇聯的經濟模式，于50年代建立了中央集權的計劃經濟體制，在這種體制中，政府試圖代替市場發揮職能，在國民經濟中占據了核心的統帥的地位。政府包攬和控制了除農業生產以外的絕大部分生產、交換和分配活動，使整個國民經濟系統成為一個無所不包的大企業。一直到80年代初期以后，政府的經濟職能才開始發生轉變，逐步減少了政府對生產、交換和分配活動的參與和干預，市場經濟開始建立起來。從某種意義上講，整個經濟改革過程實際上也是政府職能的調整及轉換過程，但這種調整和轉換應如何進行，進行到何種程度，卻是始終未能得到解決的重大理論和實踐問題。
　　我國經濟學界對政府經濟職能問題已經進行過不少理論探討，一般將政府的主要職能概括為：統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提供服務，檢查監督，等等，但這些概括只是勾畫出了政府經濟職能的一個大概的框架。
　　我在拙著《勞動與純產值——對社會主義經濟的理論敘述》〔6 〕中，曾將政府經濟職能歸納為五大職能：（1）建立和完善基礎設施，發展各項公共事業；（2）控制貨幣供應量，使經濟穩定增長；（3）協調主要經濟比例關系，堅持總供給與總需求的平衡；（4 ）控制人口數量，提高人口質量；（5）合理開發自然資源，維護生態平衡。 現在看來，這種歸納也顯得過于籠統，尚不能從理論上解決在我國將要建立的市場經濟體制中，政府經濟職能究竟應該怎樣界定和行使的問題。
　　美國經濟學家薩繆爾森和諾德豪斯在其經濟學教科書中，論述了在現代混合經濟中政府的四種主要職能：（1）確立法律體制；（2）決定宏觀經濟穩定政策；（3）影響資源配置以提高經濟效率；（4）建立影響收入分配的方案。〔7 〕這一論述側重于法律和政策及其對資源配置和收入分配的作用，可資借鑒和參考。
　　在我國，研究政府經濟學具有如下一些有利條件：
　　首先，在傳統的中央集權的計劃經濟體制中，政府發揮著核心的統帥的作用，盡管這一體制已被證明是失敗的體制，但政府在長期的國民經濟管理實踐中積累了一定的經驗教訓，這些經驗教訓對于今后政府在市場經濟中對公共部門、對國有經濟的管理，仍然具有一定的借鑒意義。
　　其次，雖然我國過去沒有政府經濟學，但卻有同政府經濟學相關的一些學科，如財政學、國民經濟管理學、國民經濟計劃學等等，這些學科在改革開放中已經加強了對市場經濟條件下有關理論與實踐的研究，可以為政府經濟學的研究提供一定的養料。
　　再次，我們不僅可以學習和吸收國外政府經濟學的研究成果，而且可以借鑒其它國家政府在國民經濟管理及公共部門管理中的實踐經驗，以使我國在界定政府職能、規范政府行為時可以少走彎路，取得后發性利益。
　　當然，建立起符合我國實際的政府經濟學殊非易事，難度很大，這一方面是因為我國的市場經濟尚未建立和完善，因而有很多不確定性，另一方面我國的政府機構和政府制度也正在進行改革，而且改革遇到了很大阻力，因而也具有不確定性，這兩方面的不確定性，加大了政府經濟學研究的難度。然而，正是由于研究的難度很大，而中國的經濟改革和發展又迫切需要開展政府經濟學的研究，增加了人們對這一學科的研究興趣。因此，我們社會科學工作者應担負起政府經濟學研究的光榮職責，為我國的改革開放、經濟發展、國家富強和社會進步作出應有的貢獻。
　　注釋：
　　〔1 〕參閱〔英〕亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》，商務印書館1974年版中譯本上下卷。
　　〔2〕參閱〔英〕凱恩斯：《就業利息和貨幣通論》， 商務印書館1974年版中譯本。
　　〔3〕〔美〕保羅.A.薩繆爾森，威廉.D. 諾德豪斯：《經濟學》上，中國發展出版社1992年版中譯本第86—87頁。
　　〔4〕〔美〕M.弗里德曼：“沒有物價上漲的繁榮”， 《世界經濟譯叢》1981年第5期。
　　〔5〕科爾姆：“公共經濟學”， 《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》第三卷，第1125頁，經濟科學出版社1992年版中譯本。
　　〔6 〕張薦華：《勞動與純產值——對社會主義經濟的理論敘述》，云南人民出版社1989年版。
　　〔7〕〔美〕保羅.A.薩繆爾森，威廉.D. 諾德豪斯：《經濟學》（第12版）下，中國發展出版社1992年版中譯本第1169—1170頁。
經濟問題探索昆明6～9F13社會主義經濟理論與實踐張薦華19981998張美琪　　　　　　作者單位：云大經濟學院 作者：經濟問題探索昆明6～9F13社會主義經濟理論與實踐張薦華19981998張美琪　　　　　　

網載 2013-09-10 21:29:50

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