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近兩年來，我國官場生態和官員心態雖然出現了諸多變化，但總體格局尚未動搖，按照治理能力和治理體系現代化的要求，尚有很大距離，發展趨勢也有待于進一步觀察。

近年來，隨著黨和國家反腐肅風力度的加大，政界內外有關“當官難”的議論逐漸增多，“官員辭職”現象再度引起公眾關注。作為一個從政多年的退休人員，筆者愿意就此話題談點感受和看法，誠望得到同仁和專家的批評。

官員的“風光”與苦澀

很多人說，“當官是個苦差事”。但為什么那么多人為爭得一頂“烏紗”而絞盡腦汁，甚至鋌而走險呢?一個重要原因是“當官”有諸多令人艷羨的好處。

——物質生活相對優裕。黨政機關的領導干部，薪金雖然不高，但畢竟是按照級別確定的，與普通公務員相比，差距也不算小。工作條件和福利待遇，有明文規定的，有約定俗成的，多與級別掛鉤：機關食堂，一般要為領導設立小餐廳;出差的宿費報銷和補助標準按照級別確定，實權部門的主要領導還可以因“工作需要”突破條文限制;機關組織的住房“團購”，也參照福利分房的辦法，按級別排號;“車改”、醫療、取暖等各種補助也要體現級別……這些擺在臺面上的福利，差別畢竟有限，而某些實權派的灰黑收入，則很難估量。類似媒體曝光的億元處官、50萬鄉官的巨貪，肯定是極個別的;而握有實權，卻兩袖清風完全靠工資過日子的官員，恐怕也是鳳毛麟角;多數實權官員的生活消費水平明顯高于其工資檔次，則是不爭的事實。在“三講”、“保先”等教育活動中，我見到的市、縣、鄉三級領導干部的對照檢查材料中，幾乎全部寫有“逢年過節接受土特產、煙酒”、“禮品沒有上交”、“偶爾接受禮金”之類的內容。另外，領導干部在公務活動中享受的乘坐專車、順道旅游、接受宴請、陪客娛樂等待遇，也足以使常人眼熱。

——社會地位相對優越。馬斯洛的需求層次理論告訴我們，任何一個人，在滿足生存的需求之后，必然產生社交需求、尊重需求、自我實現需求。領導干部具有體面的社會地位，握有一定的權力，展示自我、奉獻社會的人生價值可以較好地實現，出人頭地、光宗耀祖的心理需求也可以相對滿足。在“官本位”現象尚未消除的情況下，無論是腰纏萬貫的富豪，還是才高八斗的文人，在手握重權的官員面前，都不得不俯首帖耳，惟命是從;人們評價一個人的功德修養、才能業績，往往和官職大小掛鉤。一位縣級市的主要領導坦言，“在主干線工作，操心的程度難以想象，但是，卻能夠按自己的意愿干成一些為民造福的實事。咱雖不敢奢望名垂青史，但人過留名、雁過留聲，得到人尊重，獲得贊譽，總是令人欣慰的。另外，咱雖然官不大，但公文包有人拿，車門有人開，講話有人記，報刊上有名，電視里有影，也比較愜意。”據筆者觀察，在縣城中，受人敬重的精英群體可以分為三個檔次。第一檔次是縣級領導;第二檔次是屈指可數的企業家、重點鄉鎮及實權部門的一把手;第三檔次是副科級以上干部、知名教師、醫生等社會名流。也可以說，在基層社會的官、商、學三界中，“官”的地位仍居首位。

——家屬親友易獲蔭庇。我出生在一個普通農民家庭。“文化大革命”期間，和同學們在公社大院的大門上貼出一副對聯。上聯是“宦門子弟有官做”，下聯是“干部親屬不下田”。那時候，百姓心目中領導干部的最大特權是“老婆孩子跟著美”。半個多世紀過去了，這方面的情況基本沒有變化：不但領導干部的家屬子女在讀書、就業、升遷等方面可以得到程度不同的關照，某些實權派還把恩澤之露灑向旁系親屬和同學、戰友。馮軍旗在其博士論文中描述，中縣有21個政治“大家族”(副科級以上干部超過5人)和140個政治“小家族”(副科級以上干部2—5人)。某縣委副書記的兄弟姐妹、子女女婿，甚至是姑表親屬均身居要職;凡是副處級以上領導干部的子女，至少擁有一個副科級以上職務，正科級亦不鮮見;各“政治家族”之間往往以聯姻或者拜干親的方式建立聯系;干部子弟的工作會隨著單位盛衰而流動，形成“不落空”現象。筆者曾對某地7位縣委書記的夫人任職情況進行過調查。其中，有3位任正科級職務，均為公安局政委;3位任副科級職務，一個是人事局副局長，一個是交警隊副隊長，一個是人才交流中心主任;1位任財政局副股級干部。從這幾位夫人的具體情況看，或多或少地借了丈夫的光。

相對于光鮮、奢侈和特權，領導干部特別是基層干部的辛苦與操勞、艱難與尷尬、壓力與風險，雖然媒體時有披露，但總體上仍鮮為人知。

——“白加黑、五加二”的工作和生活常態。上面千條線下邊一根針。縣鄉兩級黨政主官，即使工作目標不求過得硬，只求過得去，也很難四平八穩地上班下班，正常休息。即使偶爾躲在家里，與父母妻兒談點家長里短，腦海里也難以完全擺脫工作中的興奮事或鬧心事。況且，不期而至的“客人”或意想不到的“事件”隨時都可能使他們的家庭聚會中斷。我認識的縣委書記中，有好幾位有這樣的習慣：天剛亮就起床(冬季6點多，夏季5點多)，簡單洗漱后，不帶隨員，驅車到下邊走一圈，早飯前趕回來。農村的大田播種或田間管理是個什么狀態，縣里重點工程項目進展到什么程度，城里的背街小巷衛生狀況及鄉下的村容村貌存在什么問題，都了然于胸，解決問題的辦法也自然更有針對性和實效性了。他們經常伏案工作到深夜。因為工作時間忙于開會、接待、談項目、聽匯報，幾天下來，文件就要堆起高高的一摞，需要開夜車處理。有時第二天要向上級領導匯報工作，或者要發表講話，需要晚上看材料。有時陪幾伙客人吃飯或觀看演出后，客人休息了，他們再回辦公室處理文件或看材料。這樣，就要經常忙到深夜。《瞭望周刊》發表的一篇采訪錄援引幾位縣委書記的話說，“表面看我們這些人滿面紅光，其實很多人都是高血壓，仔細看眼圈是黑的，一天工作十幾個小時，睡眠不足”

——“歪嘴和尚”的尷尬和無奈。人們常說“上邊的經是好的，都是基層這些官老爺給念歪了。”實際上，由于改革不配套、不到位，政策與法律相左、不同政策之間打架、原則要求與具體政策不協調的問題一直沒有得到解決。基層官員不得不在法律政策的邊緣上走鋼絲、搞變通。最難的工作有四項：一是招商引資。按照科學發展觀的要求和相關政策，招商引資不能違背國家產業政策重復上項目，不能在土地出讓和稅收政策上亂開口子。但中西部地區一直把這項工作列為主要考核指標，并輔之以嚴厲的督查獎懲措施。結果，在很多地方，投資商不但可以享受土地零地價、稅收免二減三等優惠政策，還可以得到廠房建設或設備購置補貼資金。縣鄉官員，有的是為升遷而迎合上級，有的是在高壓緊逼之下，不得不隨波逐流。二是征地拆遷。上級一邊強調嚴禁暴力拆遷，一邊組織城鄉建設、危房改造競賽或會戰，并一再縮短完成任務的時限，有的地方甚至由主要領導帶隊，到各縣區搞“過堂拉練”(“過堂”，過去指刑訊審判)。遇到拆遷糾紛，即使政府訴求完全合理合法，法院也往往以“內部規定”為由拒絕受理，致使對個別“釘子戶”難以實施依法強拆。上級的逼迫和多數群眾回遷要求的雙重壓力，迫使基層官員不得不采取各種拿不到臺面的辦法搞“灰黑”拆遷，留下諸多后遺癥。三是“跑要”資金。中西部地區相當一部分市縣，主要靠國家轉移支付維持財政運行。而轉移支付資金中的相當一部分，是需要“跑”或“要”的專項資金。“跑要”上不去，不但城鄉建設進程受阻，民生困局難以破解，連政府運轉都難以為繼。“跑要”離不開一定的智謀和技巧，有時不得不違規越線。為疏通關系而吃喝請送，為取悅關鍵人物而卑躬屈膝或醉酒傷身的事例屢見不鮮。四是維護穩定。由于依法治理的機制尚未建立起來，“行政主導、向上集權、向下施壓”的責任制、排名制、一票否決制使基層官員如履薄冰。在千方百計解決一些問題的同時，還不得不采取堵截、打壓、拖延、收買等飲鴆止渴的“非規手段”控制上訪。此外，文山會海、達標競賽、考核檢查等廣受詬病的“官活”，也使基層干部疲于奔命，有苦難言。

——巨大的壓力和風險。由于全面控制型和政治壓力型的社會治理體制和領導方式仍然居于主導地位，縣鄉黨政領導，特別是“一把手”對各種公共事務都要承担無限的責任。相對而言，他們的權力卻既大又小。所謂大，是說涵蓋面寬，機動性大，也可以說“非規施政”的空間比較大。所謂小，是說各項政策法規的制定和解釋權控制在上級業務部門手中，改革發展中的一些重要問題，縣(市)在法定的權限內，無法解決，即“合法權力”相對小。要辦成一件事或者平息某些不容拖延的社會矛盾，不得不經常打政策法律的“擦邊球”，甚至不得不“闖紅燈”、“越紅線”，被媒體曝光或被查處的風險如影相隨。一位縣委書記在接受媒體采訪時說，“我們整天處于高度緊張狀態，像驚弓之鳥，生怕安全生產、突發事件、群體上訪等重大事故發生，被追究責任。”“表面看，我們大權在握，對治內的事情一錘定音。內心深處，我們有太多的壓力和責任、太多的苦惱、太多的困惑、太多的酸甜苦辣。”有人說，縣鄉主官，本事少得愁死，膽子小得嚇死，心胸窄得憋死，脾氣暴得氣死，想不開得冤死，身體差得累死。據媒體披露，近年來心理醫生接納公務員患者和到機關講學的頻率越來越高，公務員心理問題“主要表現為焦慮癥、抑郁癥、強迫癥、軀體化障礙。比如有想辭職的，有晚上睡不著的，有靜不下心考慮問題的，感覺到人與人之間的關系越來越緊張，不知道如何度過現在以及今后的一段時間。”

對時下“官情”的解讀不要過于簡單化

筆者認為，近兩年來，我國官場生態和官員心態雖然出現了諸多變化，但總體格局尚未動搖，按照治理能力和治理體系現代化的要求，尚有很大距離，發展趨勢也有待于進一步觀察。

——關于反腐肅風的效果和作用。近兩年，無論是“打虎”、“拍蠅”，還是整肅風紀，力度都非常大，貪官惡吏紛紛落馬，公款吃喝等奢靡之風明顯收斂。有人據此得出“當官成苦差”的結論，還有人發出“官不聊生”的調侃。與此類看法相左的議論，多數也以“貪官已無藏身之地”為前提。但筆者認為，目前的反腐斗爭，基本上還沒有超越“治標”這一層面。高壓反腐，一方面，懲治了一部分違紀違法官員，形成了震懾威力，但也強化了權力繼續向上集中的體制，而這一體制，恰恰是權力尋租的根基。貪腐行為，有的可能消失，有的可能收斂，有的可能變換形式，更為隱蔽。由于查案的前提是“有線索”，“線索”在多數情況下須有人提供，貪官被查，具有很大的偶然性，往往取決于“人緣”好壞，所以，越來越多的官員把“不得罪人”、“不制造對立面”作為首要行事準則。在問責力度加大，而權力分配格局依舊的情況下，基層干部確保“不出事”的心理有所增強。這些因素，導致基層官場多年存在的不敢碰硬、回避矛盾等消極現象趨于嚴重。

——關于從政環境的評估。某些專家在批評“官不聊生論”時說，過去當官太容易了，現在當官難，對老百姓是幸事。立論的前提是過去以權謀私風險小，現在風清氣正紀律嚴。這種看法，不但夸大了反腐倡廉所帶來的變化，而且忽視了官場生態的復雜性。業內人士都清楚，當官的難和易，不僅僅取決于以權謀私風險的大和小。前文所說的四大工作難題和應對考核評比、文山會海等體制病的糾結與尷尬，更是基層官員擺脫不掉的羈絆。從治理體制現代化的角度看，當官太容易和當官太難，都是不正常的。現在的從政環境，總體上是在逐步好轉，但是，假話空話盛行，形式主義猖獗、人治色彩過濃、權力向上集中、權責界限不清、法規政策不順等弊端遠未革除。基層官員的“苦”和“累”，往往是為了應付上級考核檢查而費力不討好的空忙;“難”和“險”，往往是“全能政府”和“運動式問責”惹的禍。過分贊譽時下的從政環境，既不符合實際，也不利于形成改革共識。

——關于“官本位”現象的發展趨勢。有人預測，從嚴治官可能導致一波辭職潮出現。我覺得不會這么簡單。首先，“官本位”的制度和思潮已有幾千年的歷史，我黨建政以來雖然一直高調宣傳“無論職務高低都是人民的勤務員，沒有高低貴賤之分”，但在具體制度安排上，不但在政府官員中實行嚴格的等級制，而且把等級制擴展到企事業單位。目前正在進行的公車改革，仍然沿襲了這種等級制。其次，權力在經濟、政治、文化和社會生活中仍有超常魔力，寒門弟子躋身上流社會的管道仍不通暢。三五年內，公務員熱可能降溫，但幅度不會太大。而絕大多數公務員，內心深處都有升遷的期盼。第三，在官員群體中，經歷、素質和價值取向千差萬別。部分官員，學養深厚，“入仕”前就有“修齊治平”的家國情懷，經多年歷練，已具備順勢而為、通達權變、縱橫捭闔、攻堅克難的能力，他們不會輕易退出政界;部分官員，本來學有專長，雖在政界干得風生水起，但權衡利弊，感覺重操舊業或獨辟蹊徑更能體現自身價值，他們隨時可能辭官改行，但這類官員比重不大，基層更要少些;多數官員，并不具備較高水準的專業技能，“吏道”又很嫻熟，除了經商，他們離開領導崗位后沒什么優勢，而就他們的自身條件而言，經商的風險未必低，收益未必高。所以，未來若干年內，官員辭職的數量可能逐漸增多，但所謂“辭職潮”則很難形成。河南的一家媒體分別向當地機關辦公室、公安、教育、衛生、海關等部門的60名基層公務員分發調查問卷，結果顯示，受訪者中想過辭職的公務員近六成，但最終無一人付諸行動。

期盼：依靠民主法治營造良好的從政環境

按照習近平總書記“努力營造良好從政環境”的要求，解決官場生態中的問題，有兩種不同的思路。一個繼續向上集中權力，向下施加壓力;一個是按照四中全會制定的依法治國方略，深化政治體制改革。筆者認為，必須在體制改革上取得共識，尋求突破，使公共權力在法治的軌道上運行，使基層官員的工作和生活走向常態。從治官的角度來說，應該寬嚴有度、收放結合。要戴牢、檸緊法治的緊箍咒;減輕、放松自上而下的行政壓力和綁控;擴大、落實民眾的參與權和監督權。應逐步使“國考”、“當官兒”的熱度降下來，使一部分人才轉移到其他行業上去，同時把一些適合治國理政的人才吸引到黨政機關，并形成正常的流動機制。

——要降低宣傳調門，讓官員的價值追求回歸常態。黨政官員應該具有“為民造福”、“先憂后樂”的家國情懷，但同時，也應該允許他們具有常人的欲望和名利追求，特別要鼓勵他們把心里話講出來。我黨執政以來，不間斷地開展各種思想教育活動，新提法、新口號愈來愈多。筆者粗略地查了一下，僅正規文件和中央、省部級領導的講話，與價值追求相關的“觀”就達14個，包括比較傳統的世界觀、人生觀、價值觀和改革開放以來提出的權力觀、政績觀、發展觀，近年來提出的榮辱觀、事業觀、工作觀、地位觀、利益觀、資源觀、時空觀和施政觀，等等。但是，官員中不擇手段謀取非法私利的行為卻呈愈演愈烈之勢。幾乎所有落馬貪官，都有雷人的廉政語錄，結果成為公眾輿論的笑料。這種局面不扭轉，誠信、務實的作風難以弘揚，黨群干群關系難以得到根本改善。

——加快反腐倡廉制度化步伐。查辦案件的高壓態勢，應該保持下去，以提振全黨全民反腐倡廉的信心，形成對貪腐官員的威懾。但是，要真正做到官員不想腐、不能腐、不敢腐，必須加快由運動式反腐向制度化反腐的轉變。包括，在堅持黨的領導的前提下，理順黨政關系，解決黨委書記權力制約乏力的問題;改革財政預算體制，建立名副其實的陽光財政;健全行政審批制度，劃分上下級之間、各職能部門之間的權力邊界;推進人大制度和司法改革，強化人大機關對“一府兩院”的監督，促使司法機關更多地承担反腐肅貪職責;擴大黨內民主和人民民主，把權力真正關在現代治理制度的籠子里，等等。

——改善和弱化政績考核。政績考核和一票否決制，對督促下級干事創業，完成上級各項工作部署，具有一定的積極作用。但作為政治壓力型領導體制的組成部分，其弊端日益顯現。它使片面追求經濟增長速度的政績觀和偏重于經濟指標的考評體系互為因果，形成了難以遏制的惡性循環;它使“可測度性”偏高的當期經濟增長指標決定著考評結果，而難以測度的社會發展和社會評價指標則成了陪襯;它使偏重于對上負責的領導體制和部門“執考”的考評機制疊加在一起，強化著上級對下級的政治壓力，助長了迎考中的形式主義和弄虛作假的不良風氣。2006年和2013年，中組部曾就改善政績考核工作專門下達文件，但收效甚微。從治理體系轉型的角度看，應擺脫“一味加強”的思維定式，逐步減輕政績考核對下級的政治壓力，讓人大機關、司法機關、新聞媒體、民間組織成為引導和制約官員行為的主要力量。應降低考核工作頻率，由每年一次改為一屆(五年)一次，摒棄形式主義，提高考核工作質量。弊端叢生的一票否決制則應果斷廢止。

——大幅度壓縮會議文件，清理名目繁多的檢查評比、達標競賽活動。這是一個老掉牙的話題。各級黨委政府一直在清理壓縮，但同時又一直在起勁制造。官員們一直在為此吃苦、為此挨累，為此抱怨，卻又似乎樂此不疲，從而成了一道特有的官場風景線。如果連這個問題都解決不了，依法治國的目標只能是空中樓閣。

——適度提高包括領導干部在內的公務員待遇。應標本兼治，堵死公務人員灰黑收入的渠道，杜絕除工作特別需要之外的公款消費。同時，適度提高公務員特別是基層公務員的薪金，解決他們工作和生活中的困難，保證他們在不貪不占的前提下，過上體面的生活。

——堅持頂層設計和鼓勵基層創新相結合，扎實有效地推進民主法治建設。要通過試驗示范，逐步推行競爭性的選舉制度，把縣以下官員的選擇權交給民眾，讓基層官員把對選民負責作為施政辦事的第一準則。要確立法律特別是憲法的權威，促使基層干部依法施政，并在法治的框架內放手辦事。要坐實基層社區自治，發育民間組織，把部分公共事務交給社會，轉變政府職能，減輕基層干部的負担和工作量。

(本文應《市縣領導參閱》之約而寫，刊發于第21期，題目改為《一退休書記對縣市的觀察》)

網載 2015-08-23 08:43:14