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制定有利于貧困地區經濟開發的優惠政策
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一、產業政策
貧困地區產業政策的制定應該堅持“穩定提高農業，突出發展工業，全面搞活商業”的方針，因地制宜尋找自己的突破口和優勢產業，既不死守一方，也不死守一業。在農業內部，主要理順糧食和多種經營的關系以及農林牧三者的關系。在糧食問題上，既不能放松糧食生產，也不能千篇一律地提倡糧食自給。建議采取“自愿認購”和糧食調撥包干的政策，一方面，不給貧困地區安排定購任務，使他們不至于因糧食問題而束縛住自己的手腳；另一方面，要以提高單產和擴種旱糧為主要途徑，讓適宜種糧的地方把糧食種好。林業政策的宗旨應堅持生態效益和經濟效益的統一，并把生態效益放在首位。當前的主要問題是落實退耕還林的政策，鑒于林業周期長、見效慢，原定退耕還林的補助糧，建議國家延長供應到90年代期末。貧困地區的荒山、責任山、自留山可以一起交給農民長期經營，即“三山變一山”。農民出售木材，要規定保護價；征收的育林基金、護林費、更新改造基金不應上調，而應全部返還區、鄉作為林業投資。對集體的荒山、荒坡、荒灘和25度以上退耕地可低價賣給個人開發治理，使用期限延長到50年以上，并受法律保護。在使用期內可以繼承、轉讓、拍賣；對有能力在貧困地區興辦第三產業的集體和個人，要為其大開方便之門，給予支持和鼓勵。建議國家在允許貧困地區實行自由購銷的基礎上推行“鍋形政策”，即在價格總水平不變的前提下，讓貧困地區（大都是邊遠偏僻地區）農副土特產品的收購價格略高于經濟發達地區，而且一般不實行限購。推行“鍋形政策”，能把離大市場較近的經濟發達地區因地理位置好、連續投放效益高所取得的一部分級差超額收入轉讓一部分給貧困地區，調動貧困地區發展商品經濟的積極性，把他們吸引到市場經濟中來。
為了加快發展貧困地區的工業，現行的工業政策應進一步放開，使之具有貧困地區的地域和行業特點。有關部門可以考慮在以下幾個方面給予優惠照顧：一是在經濟布局和基建投資方面，有計劃地在貧困地區布一些點，幫助每個貧困縣開發拳頭產品，建立骨干企業；貧困地區的自籌基建項目，只要是利用本地資源并能帶動其他行業的發展，就不要控制。二是在稅收方面采取“征稅面從窄，稅負從輕”的原則，放寬稅前還貸和稅前列支的規定，吸引外地來投資；在確定稅種、稅目、納稅起征點和稅率時，應與經濟發達地區有明顯的區別。三是增加扶貧專項貸款，并在貸款額度、還貸期限、利率以及自有資金比例的規定方面，都要進一步放寬。四是組織、動員城市和經濟發達地區的工礦企業采取“先扶持、后互利”的原則，首先對貧困地區進行低償或無償對口支援，擴散產品，帶料加工，幫助辦工業，待貧困地區通過發展工業把資源優勢轉為經濟優勢以后再互利互惠地聯營。
二、金融政策
1.強化農村金融機構管理農村資金的功能。首先要強化農業銀行、信用社統一管理各項支農資金和按政策歸屬農行管理的各種資金，所有農村專項撥款、專項基金，如農業發展基金、土地基金等，應由農業銀行統一管理，設專戶存儲，專款專用，暫不用的部分，可以參加周轉，統一安排使用。其次，要加強對農村社會集資的管理，控制集資總量、集資利率和集資用途，并制定政策措施，使農村集資逐步納入銀行信用軌道。
2.完善農業投入機制，實行政策性貸款分別管理、分別考核制度。對糧棉油貸款、扶貧貸款、老少邊貸款、資源開發貸款、農田水利建設貸款、國營農業種養業投資性貸款等政策性貸款，實行分別管理，單獨核算。在資金利率、期限上區別對待，政府實行優惠保護政策。信貸資金計劃單列，差額部分由中央銀行保證供應；利率優惠部分由財政撥給農行，農行本著微利不虧的原則低息貸給農戶，所得利潤用于增加信貸基金擴大支農能力。
3.為了增加農村信貸可用資金，中央銀行對農業銀行的存款準備金上繳要實行低比例。就大多數貧困地區來說，應該特別放寬對農行存款準備金的比例，以增加農村信貸可用資金。如我國貧困地區農行系統存款準備金比例降低為3％—5％，就可騰出幾億元的資金投入農業。另外，上繳統籌基金的比例和認購國家債券的任務，亦應給予減免。
4.適當放寬農村固定資產貸款規模。貧困地區的經濟發展主要是依靠資源轉換的戰略，實行優勢資源轉換，需要合理調整產業結構，又需要巨額的投資。特別是農業區域性開發已進入新階段，在資金問題上，一方面，受制于資金來源的嚴重不足，另一方面又受到固定資產貸款規模的限制，形成有錢不能用的問題。所以“緊縮”應該有區別對待，從實際出發，緊工松農，消除無效需求，適當放寬“籠子”，擴大農村固定資產貸款規模，適應農業綜合開發投入的需要。但是在安排固定資產貸款規模時，必須事先充分考慮正常的配套流動資金需要，防止兩類資金脫節而造成設備的閑置和浪費。
5.采取措施，保證中長期貸款有效投入。當前，亟待依據國家產業政策，制定優化信貸結構的戰略目標：從主要發放短期生產費用貸款，逐步轉向增加中長期貸款比例，重點用于農田基本建設、水利能源建設、農業機械、基礎設施建設，改善生產條件；從主要支持傳統的常規農業生產，逐步轉向增加林牧副漁業貸款的比重；從單一地支持生產環節，逐步轉向支持擴大再生產的全過程，支持產前、產中、產后的社會化服務體系；從主要支持分散的農戶家庭經營，逐步轉向支持適度規模經營；從主要支持一家一戶發展生產解決溫飽，逐步轉向支持企業化扶貧，提高扶貧效果。這些都要求大量的中長期貸款的投入，但中期貸款的特點是周期長，利率實行優惠，可按基準利率的30％—50％由財政退庫撥給農行，農行對用戶根據國家產業政策，實行利率下浮。
6.堅持農村資金運用于農村的原則。制定有效阻截農村資金向城市流動、向工商業流動的政策，控制非農村金融機構向農村鄉鎮下伸，對縣以下非農村金融機構的所有各種存款要納入農村信貸計劃，用于農業開發貸款。同時，要制定農業開發貸款有效投入的具體措施，年度下達的農業開發貸款計劃，應按規定有50％的比例帶資金，其中農行自己解決30％，中央銀行解決20％。農副產品收購資金經核定后，缺口納入國家信貸和貨幣發行計劃，避免長期以來農副產品收購年年緊的局面，保證產銷順暢。
7.各級黨政要重視發揮金融機制的作用。對國家專項資金的投入，特別是農業開發資金的投入應實行有償使用，定期收回，滾動投入的辦法，促進開發資金使用效益的提高。
8.調整投資結構，保證農業投入逐年增長。今后貧困地區投資的指導思想應該是：在長期內要實現生態效益、社會效益和經濟效益三位一體的農業開發綜合效益投資目標。在確保農業及其農業系統工程投資的前提下，安排工業、非農產業的投資。財政對農業直接投資要隨著財政收入的增加而增加，切實改變重工業輕農業，重利潤輕需要，重消費輕生產的投資格局，把消費性投資降下來，增加對農業綜合開發的投入。人民銀行要按資金的運動規律，在實行“雙控”時，對農村金融部門因春耕、秋收的資金季節差異形成的資金余缺不均的問題，靈活調節。實行年中最高指標限額和年末存量控制辦法，解決資金與規模難以平衡的矛盾，使農村信貸投入真正向農業傾斜。
三、科技政策
1.制定山區吸引科技投資的政策。其一是加大科技事業費投資，保證山區科技人員有開發科技活動的業務活動費用；其二是基本建設投資和科研專項資金近階段重點投資；其三是各種項目，如“星火”計劃項目，“豐收”計劃項目，科技攻關項目，基地建設項目等，在同等條件下，優先投放山區；其四是科技貸款實行貼息，降低地方配套比例。
2.制定科技成果、信息向山區輸入的政策。提倡免費或盡量少收費，向山區提供科技成果或信息；省政府職能部門應定期組織科研所、高等學校向貧困山區發布科技信息和轉讓科技成果。近階段，政府職能部門應承担山區在技術貿易活動中的費用，包括技術轉讓費等，待山區經濟發展后，再由自己負担。
3.制定正確的農業推廣政策。這些政策主要包括：（1 ）建立有效的農技推廣網絡。應因地制宜地設置機構，努力做到面向基層，服務生產，并逐步擴大服務內容和范圍。（2）完善服務手段。 由過去單純用行政手段推廣和全部無償的辦法，轉到逐漸用經濟手段，實行技術低償或有償服務。如通過農業技術推廣承包制既解決了先進技術指導生產與農民不能普遍掌握的矛盾，又可逐漸實行有償服務，加強自身建設。（3）加強推廣隊伍建設。一方面國家應采取果斷措施， 解決基層農技人員的編制、待遇等長期懸而未決的問題，激發他們的積極性，并通過招聘等辦法，充實技術隊伍。另一方面開展技術競賽活動，對從事農技工作的先進集體和個人進行獎勵，做到鼓勵先進，鞭策后進，共同進步。（4）鼓勵農民積極采用新技術。對采用新技術的農民， 從各方面提供優惠服務，通過實踐，使他們親身認識到新技術的效果。同時，對能起較大示范作用的農民進行必要的獎勵，提高積極性，使技術有效地普及到廣大農民之中。
四、特區政策
庫區、深山區、蓄洪區是我國貧困地區中的特貧地區。這些地區的經濟開發成功，對于解決溫飽問題，進而脫貧致富，對整個貧困地區的發展，具有極其重要的意義。下面，我們僅從如何解決特貧區糧食問題，如何還利于民、讓利于民等方面提出一些政策性建議。
1.還利于民、讓利于民。首先是水庫的發電收入，應當提取一部分用作扶持庫區的生產和生活，不得層層克扣。這樣，可以緩解長期以來“上游受損，下游得益”的問題。同時，還應當允許農民與庫區管理部門共同利用水面，鼓勵他們發展多種形式的生產經營。其次是對特困區中的某些產品實行保護價（如深山區、庫區中的土特產品），并相對穩定，以減輕市場價格波動對特貧區經濟發展的影響。國家、外貿、商業收購部門在必要時應做些犧牲，讓利于民。
2.擴大自主權。庫區、深山林區、蓄洪區應放開搞活，國家可將經營權和自主權下放，只從宏觀上進行調控。可根據國家需要和市場需要安排生產，自主經營，可考慮成立歸屬地方所有的林區、庫區、蓄洪區管理委員會，組織生產和經營，使國家、集體、個人利益三兼顧。
3.切實解決糧食問題。這些地區由于糧田少，缺糧情況十分嚴重。為減輕農民負担，滿足群眾的糧食需要可考慮：（1 ）每年由國家統一安排調撥一定數量的平價糧，滿足特貧區農民的基本口糧；（2 ）由下游得益的產糧區供應特貧區的平價糧，作為一種補償。
4.強化移民政策，組織勞務輸出。一是在田少人多、生活貧困，難以維持生計的特貧區，強化移民政策。特別是蓄洪區，凡是國家規定要遷出的，應強制性遷出。二是各級政府對移民生活要妥善安排，發放安置費，疏通安置渠道，幫助其發展生產等。有條件的地方可建立移民村。三是積極組織勞務輸出，以各種形式將本區內剩余勞動力輸入到國內勞動力市場。有條件的地方，甚至可組織勞務出口，參加國際勞務市場。
五、人才政策
開發智力，增加對貧困地區的教育投資是必要的，但是最重要的是要有合理的人才培養、流動、使用的優惠政策，增強貧困地區自己開發智力的能力。從目前來看，要著重從政策方面考慮把現有人才用好用活，充分調動他們的積極性，一是要穩定現有貧困地區工作的專業技術人才，盡量為他們創造較好的工作環境和條件，凡是在貧困山區工作的教育、科技人員，應該像公安干警一樣適當增加工資（15％），在縣以下基層單位工作的應浮動一級工資。在評定職稱、家屬就業及子女就業等問題上都應有優惠政策。要保護科技人員履行技術承包后所獲得的合法經濟收益，不得以任何名義侵犯。二是鼓勵、刺激發達地區的人才向貧困地區流動，同時采取行政措施制止發達地區到貧困地區挖人才。對于志愿到貧困地區工作的在職“五大”生，經過自學考試獲得大專學歷的人員和原來當工人的中專生，符合干部條件，應即時錄用干部。三是國家機關城市企事業單位和科研單位可以采取對口支援、定期輪換的辦法，有計劃選派專業技術干部支援貧困地區，可以根據貧困地區提出的項目組織對口承包，實行項目支援。
六、人口政策
為正確處理好人口、經濟與生態關系，要把經濟開發和計劃生育統籌規劃，把扶貧開發措施和控制人口措施結合起來，從發展生產和控制人口、提高素質兩方面著手，解決好貧困地區的致富和發展問題。在人口問題上，應采取下列措施：
（1）嚴格執行計劃生育政策。本世紀內， 人口自然增長率一定控制在10％以內，不能有任何松動。尤其要防止在解決溫飽之后可能出現的人口失控、超生、超育現象發生。（2）制定地方性人口法規， 嚴禁近親婚配和癡、呆、傻人口生育。對癡、呆、傻病人提倡不結婚，已婚者一律實行絕育手術。（3）加強醫療衛生工作，健全防疫保健網。 積極防治各種地方病和流行病，努力提高山區人民健康水平。（4 ）大力發展教育事業。強化小學義務教育，積極推行職業教育和成人教育，特別是結合經濟開發，興辦各類的技術培訓班，提高勞動者的文化水平和技能。要嚴格規定不具備一定文化素質，未接受職業技術培訓者不能當工人、當干部、不能作承包經營法人的制度。（5 ）扶貧經濟政策要與人口政策掛鉤，使模范執行計劃生育者得到優惠扶持；破壞計劃生育政策、私自超生者，不但得不到扶持，反而要受到嚴厲制裁。
經濟問題太原43～46F2農業經濟蔣和平19991999作者系中國農科院農業經濟研究所教授 作者：經濟問題太原43～46F2農業經濟蔣和平19991999
網載 2013-09-10 21:29:15
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