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　　（一）
　　新中國建立以來，在特定的國際環境背景制約影響下，中國進行了或即將進行三次大規模的西部開發：第一次是20世紀50～70年代的西部開發，當時面臨的國際環境是中蘇、中印、中美關系的進一步惡化，這一特定的國際環境促使國家過高地估計了戰爭爆發的可能性，其結果導致進行大規模的三線建設，推行以發展重工業為主的工業化戰略；第二次是20世紀90年代末的西部開發，所面臨的國際環境是和平與發展，我國充分利用這一和平穩定的國際環境，圍繞經濟建設這一核心任務，既重視加快東部地區的改革與開放，又重視加快中西部地區的經濟發展，并為縮小東西部地區的經濟發展差距，實行東西部地區協調發展的經濟發展戰略；第三次將是2000～2050年的西部開發，所面臨的國際環境則是現代經濟的全球化，面對新世紀這一特定的國際環境，不僅促使中國進入了全面發展與變革的轉型時期，而且還迎來了歷史上難得的發展機遇，但同時也面臨著多重困境和諸多挑戰。
　　現實的中國，東部地區是機遇大于挑戰，西部地區則是挑戰大于機遇。西部地區未來選擇怎樣的發展走向，采取什么形式的發展戰略，創造怎樣的發展機遇，盡快使機遇大于挑戰。這不僅是關系到西部地區自身發展的戰略選擇，而且更是代表國家長遠利益的戰略舉措。
　　隨著中國加入WTO以后，對中國不同地區產生的影響將存在著較大差異。現代經濟的全球化，東部地區是優勢大于劣勢，西部地區則是劣勢大于優勢。但是，西部地區應在努力解決劣勢問題的同時，積極借助東部地區優勢、全球化發展機遇，培育西部地區自身的優勢和發展機遇。
　　長期以來，西部地區的開發戰略，是追求以“物”為中心，實行“增長優先”的發展戰略，只注重爭上大項目，重視“硬件投資”、忽視“軟件投資”，只著眼于興辦資本密集型產業、忽視發展勞動密集型產業，重視資源開發、忽視環境保護。如果繼續沿襲以往的開發模式，西部地區各民族不僅難以從中受益，而且還會加劇這些社會弱勢群體的邊緣化程度，不僅不能縮小東西部之間的發展差距，而且還會拉大西部地區內部城鄉之間、地區之間、社會人群之間的貧富差距。
　　21世紀的發展問題，已經在世界范圍內發生了觀念和戰略的兩大轉變，即確立綜合的發展觀和新的發展戰略。這一轉變旨在維持生態系統承載能力之內生活的同時，不斷改善人類的生存條件、提高人類的生活質量。
　　因此，21世紀新的發展戰略，是以“人”為中心的發展戰略，是以追求生活條件改善、生活質量提高為核心的發展戰略，其目標是擴大人們的就業機會、增強人們的發展能力、發展機會，其手段是大力開發人力資源，保護民族文化，實現可持續發展。因而，從這個意義上講，面向21世紀新的發展戰略不是單一目標的發展戰略，而是一個多層次綜合目標體系的發展戰略；不是一個單純追求經濟增長的發展戰略，而是追求社會經濟全面發展的綜合戰略；不是一個僅僅尋求促進生態環境保護的發展戰略，而是促進民族文化保護、促進人類發展和社會轉型的發展戰略，更是一個促進經濟增長與社會進步統一的發展戰略。
　　（二）
　　如何加快促進西部民族地區傳統追趕戰略向新追趕戰略的轉變？對此，我們認為應從以下幾個方面對民族地區傳統追趕戰略進行調整：
　　第一，調整傳統追趕戰略的政策導向。應當從一開始就對民族地區發展戰略有一個全新的認識，發展不僅僅是增加少數民族貧困人口收入、確保基本的生存條件，而是要為少數民族提供應有的發展機會和選擇權利。21世紀應調整西部民族地區傳統追趕戰略的政策導向，由過去單純關注縮小經濟發展差距，轉向優先加快社會發展、優先縮小知識發展差距和人類發展差距；由以往單純注重消除收入貧困，更多地轉向消除知識貧困、權利貧困和人力貧困。政府需要制定一個綜合性的新追趕戰略政策體系，采取有利于促進少數民族現代化、少數民族自身開放、少數民族發展變革的策略，才有可能切實消除少數民族地區的人類貧困，促進少數民族地區的社會進步與發展轉型。
　　第二，促進少數民族自身開放與變革。西部地區各民族吸取與借鑒、開放與學習，不僅僅是簡單地模仿或照搬東部地區的發展模式，而應該是在學習與借鑒、改造與創新的基礎上，最終形成具有本民族特色的發展模式。
　　第三，優先加快社會發展與社會轉型。西部民族地區新的追趕戰略，是一個旨在促進社會轉型和社會進步的發展戰略。西部民族地區新追趕戰略的基本任務，就是促進社會轉型、促進人類發展，努力提高人均GDP的同時，提高以健康、教育、文化水平為標志的生活質量，消除人類貧困，改善生態環境，實現可持續發展。
　　第四，充分利用全球化的機遇解決西部地區自身的發展問題。現代經濟的全球化為西部地區經濟融入全球經濟貿易一體化發展進程提供了良好的發展機遇。有利的國際周邊和平環境，為西部地區進一步對外開放，爭取優先開放內部市場，充分利用周邊國際市場創造了條件。但是，全球化給西部地區帶來的最大機遇，是能夠充分利用全球知識、全球資源、全球市場，用以解決其自身的發展與資源、環境的矛盾問題。這就要求西部地區必須堅持貿易自由化和投資自由化，充分發揮“后發效應、追趕效應”，積極推行“比較優勢戰略”，充分利用“兩種資源，兩個市場，兩種資本，兩種技術”，增強獲取全球知識、全球資源、全球市場的能力，不斷拓寬西部地區的知識、資源、物質資源的市場利用空間，從而使西部地區有可能從全球范圍內解決自身的發展問題。
　　第五，采取“立足國內、適度進口、促進交換”的貿易政策。長期以來，西部地區采取的是完全依賴開發豐富礦產資源的內向型資源開發戰略。對于礦產資源開發資金的投入，只考慮的是西部地區自然資源特別是礦產資源本身的潛在優勢，而沒有考慮到進入市場后資源是否仍然還具有比較優勢。因此，在礦產資源的開發利用上，應采取“立足國內、適度進口、促進交換”的資源貿易政策，尤其是在主要礦產資源保證程度低、開發成本高、已不具備比較優勢的情況下，已沒有必要繼續實行完全依賴國內開發、自給自足的傳統資源開發模式。應該是適度進口主要礦產資源，充分考慮開拓國內外兩個市場和充分利用國內外兩種資源，積極促進礦產品資源以及資源型工業產品的國際交換。
　　第六，立足西部地區的基本區情，建立本土化民族特色的區域經濟。西部地區自然環境條件普遍惡劣，環境限制性因素較多。但是，悠久的人文歷史、獨特的民族風情，遼闊的地域空間和復雜的自然環境，卻孕育了豐富的生物資源、民族文化資源，使其成為我國生物多樣性、民族文化資源最富集的地區。這為西部地區發展本土化經濟、民族特色經濟，創造了極為有利的條件。因此，西部地區資源開發必須始終堅持充分發揮“生物多樣性、民族文化多樣性”的基本方針，立足于西部的基本區情，充分利用國際國內分工的積極因素，依據產業比較優勢，加快推動產業結構轉換調整，利用“生物多樣性、民族多樣性”的資源優勢，建立區域性的本土化民族特色經濟，構筑具有民族特色、區域特色的產業結構體系，力爭在國際國內分工中取得更為有利的地位。
　　第七，調整主導產業選擇的發展方向。應積極調整投資重點和主導產業的發展方向。長期以來，西部民族地區資本投資傾向于資源密集型產業和資本密集型產業，而知識密集型產業、勞動密集型產業投資則嚴重不足。資本投入較高、資源消耗較多、環境破壞嚴重、吸納勞動力相對減少、易于造成民族文化多樣性喪失的資源密集型產業和資本密集型產業發展較快，而能夠促進帶動少數民族自身變革與繁榮進步、可容納較多勞動力、有利于保護民族文化的勞動密集型產業和知識密集型產業發展相對滯后。新世紀西部民族地區產業發展的戰略選擇和投資重點，應當是“優先發展勞動密集型產業、積極發展知識密集型產業、有選擇地發展資本密集型產業、謹慎發展資源密集型產業”。
　　第八，利用比較優勢促進生產的專業化、集約化和商業化。西部地區產業結構調整應當是“有限目標、有所作為、有所不為”，有目的地退出和放棄那些不具備比較優勢的產業和產品；必須最大限度地發揮和利用勞動力成本低廉的人力資源優勢，積極引進先進實用技術，改造傳統產業，大力發展具有比較優勢的勞動密集型產業；消除地區、部門和行業的壁壘，創造良好的市場環境，促進生產要素的流動和配置，保證公平、公開、公正的企業競爭機制；利用市場機制大規模地促使企業的兼并、重組、聯合、破產，促進產品生產的專業化、集約化和商品化，從而切實增強區域經濟的發展活力。
　　第九，努力消除人類貧困的基本途徑。消除人類貧困既是西部民族地區的戰略性任務，也是長期性任務。(1)消除知識貧困的途徑。應優先擴大全體人民獲取知識、吸收知識、交流知識的能力，提高運用和傳播知識資產與信息的能力，大幅度增加少數民族地區基礎教育資金投入，把實現普及基礎教育作為重要的戰略目標之一，對少數民族貧困地區中小學生教育實行全額免費，對成人文盲或成人初等教育補習一律免費，強化對貧困人口、少數民族人口的直接教育投資。(2)消除權利貧困的途徑。國內外反貧困的經驗表明，勞動密集型經濟增長方式，可有效地創造就業機會和收入機會。為此，政府應當為少數民族提供有效的就業機會、收入機會，并通過改善社會福利，特別是要增強少數民族貧困人口的發展能力；政府應積極發揮非政府組織(NGO)的作用，如婦女組織、貧困人口和少數民族的各類自我組織，促進他們在減貧政策制定過程中的積極參與；政府應將創造就業作為首要發展目標，積極發展勞動密集型產業；政府應將財政支出由主要增加“硬件投資”，轉向對教育、衛生、計劃生育等“軟件投資”，調整對西部地區特別是民族地區的投資重點和優先次序，政府不應再介入資本密集型項目、能源設施、資源開發、原材料工業項目等競爭性投資領域，重點增加公共服務投資與人力資本投資。(3)消除人力貧困的途徑。西部民族地區應借助于西部開發的歷史機遇，全方位關注貧困人口、全方位關注少數民族生活質量的提高，切實為貧困人口、少數民族的發展謀福利，實行以關注解決“生育保健、醫療衛生、生活基礎設施”等為主要內容的消除人力貧困的關懷政策。增加生育保健設備投入，培訓當地農牧區醫療人員，幫助建立生育保健服務網絡；強化政府的公共衛生服務職能，投資于人民健康，為貧困人口、少數民族提供基本的公共衛生服務，重建農村合作醫療體系；應采取“以工代賑”政策，充分利用民族地區的農村勞動力改善基礎設施、治理大面積的生態脆弱地帶，加強通訊、交通、水利設施建設，大力推廣信息與通訊技術，建立各類通訊網絡，提高各民族交流知識與信息的能力，努力改善少數民族集中居住地區農牧區的自來水網、農村水利工程、鄉村道路橋梁等基礎設施條件，保護改善生態環境。(4)消除收入貧困的途徑。政府應幫助農牧民調整農牧業產業結構，幫助農牧民發展優質農產品商品基地，鼓勵發展較高附加價值的綠色食品、出口農產品及農產品加工業，以穩定提高農牧業收入；大力發展農村非農產業，提高農牧民非農產業收入比重；積極鼓勵發展私人經濟，為他們提供信貸服務，技術服務和市場信息服務；進一步提高農畜產品商品率，直接增加農民現金收入；構建規范、完整的農村稅費征收體系，減輕農民的額外負担，增加農民的實際收入水平；促進農村剩余勞動力轉移，促進貧困地區特別是民族地區勞務輸出，政府應當取消對農牧民在城鎮或外地就業的各種歧視性限制，如戶口身份限制、工作崗位限制、工作待遇限制、子女就學限制，為他們提供就業信息和職業信息，強化他們的就業和專業技能培訓，必要時利用扶貧資金為他們提供路費或部分生活費用，以便使他們比較容易地進入勞務市場。
　　第十，實行“生態建設與扶貧富民”并舉工程。西部民族地區，大多地處高山草原、江河上游等生態環境相對脆弱的地區，是中國最為重要的生態屏障和世界性的水源保護地帶，其生態環境的改善和保護，不僅影響著中華民族未來的生存與發展，而且更深刻影響著中國、南亞、東南亞人民乃至世界的生存與發展。為此，西部民族地區的生態建設，必須實施跨世紀的生態建設與富民增收工程，把恢復植被作為主攻方向，實行綜合治理，帶動土地利用結構調整，開發替代產業和增加就業，大力開發人力資源，投資基礎設施建設，為促進西部地區生態系統的良性循環，實現西部地區的可持續發展奠定基礎。生態建設與富民增收要分階段實施，生態建設的目標是：西北民族地區生態建設必須進行50年，主要目標是實現“山川秀美”，其基本任務是提高植被覆蓋率；西南民族地區生態建設大約需要進行10～20年，建設目標是實現“山青水秀”，其主要任務是“退耕還林還草”。富民增收的目標是：重點培育林果業、畜牧業、特色經濟作物等新興支柱產業，開拓水土保持型生態農業、特色農業及其加工業，以特色資源型產業帶動地方經濟發展，加快社會發展進程，使其人均GDP和人類發展指數盡快趕上全國平均水平。
　　第十一，自然生態環境保護應與民族文化生態環境保護并重。
　　第十二，加大財政轉移支付力度，提高支出效益。目前，西部民族地區絕大部分省區對中央財政的依賴程度呈現上升的趨勢，大部分地區財政依賴度明顯高于東部漢族地區，成為中央財政的巨大負担。加大財政轉移支付力度，并不是目的而是手段，其關鍵就在于調整財政支出結構、提高財政支出效益，即經濟效益、社會效益和生態效益。為此，(1)政府應轉移公共財政支出重點。國家財政基本建設支出應主要用于西部民族地區基礎設施建設和基礎產業建設，政府不應再參與少數民族地區的煤炭、石油、天然氣、電力等競爭性行業投資，應主要轉向支持公共服務領域投資，嚴格確定公共物品的優先財政支出領域，應將交通設施、通信設施、城市基礎設施、水利與防洪設施、基礎教育、公共衛生、計劃生育、環境保護、扶貧等作為首選投資部門，提高教育、衛生、計劃生育、扶貧、環境保護等公共開支占財政支出的比重。(2)提高政府公共服務的財政支出效率。政府應將有限的資金更多地投入到西部少數民族地區成本效益最高、受益面最廣的社會發展領域，調整各類公共服務支出結構，擴大人口受益面，其目的就在于使全社會各民族、各階層人群獲得基本公共服務，特別是縮小在教育、醫療和社會福利等社會領域的發展差距，使人人享有基本教育、衛生機會平等的基本權利。(3)建立有效透明的監督機制與社會公眾參與機制。為有效利用政府財政支出和財政轉移支付資金，西部地區應當建立嚴格的專項撥款審批制度、檢查制度和驗收制度，可參照和借鑒世界銀行中國項目援助的做法實行有條件的財政轉移支付和專項撥款檢查監督辦法，對挪用專項資金的行為，必須采取嚴厲的懲罚手段，包括減少撥款、停止撥款甚至追還撥款等。(4)政府財政應直接補助少數民族貧困人口。為有效地向西部地區各民族提供公共服務，應本著“雪中送炭”的原則，調整政府財政補助對象，由直接補助公共機構轉向直接補助共服務的低收入、低支付能力的少數民族貧困人口，調整財政轉移支付對象，不再補貼少數民族地區城鎮高收入居民，轉而補貼城鄉少數民族貧困人口，增加對少數民族貧困農牧民的轉移性收入，以使少數民族、貧困人口、社會弱勢人群優先受益。
《中國民族》京20～23B1哲學原理胡鞍鋼/溫軍20012001 作者：《中國民族》京20～23B1哲學原理胡鞍鋼/溫軍20012001

網載 2013-09-10 21:33:28

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