秦暉：該給貧民留點活路

簡體傳統

　　怎么還要剝奪

　　不久前剛剛讀到海南三亞市 “強拆貧民窟”不補償不安置的報道，今天又看到深圳南山區西麗街道強拆大勘村 “農場”、“200多農民未獲補償”的新聞，不由得感慨莫名：今天我國大講“民生”，對弱勢群體提供公共服務、社會保障和基本福利已成熱門話題。但是我國仍然有些最弱的群體，在其他國家屬于社會保障的第一號對象，在我國某些地方不僅“保障”無門，連他們自力謀生蓋起來的簡陋家園還要被強大勢力犁庭掃穴、掃地出門！

　　在柬埔寨，前不久發生了金邊“萬谷湖”拆遷事件。萬谷湖周圍很多貧困新移民的“違章建筑”，如今柬方招入中資公司搞商品房開發，需要遷走他們。柬政府給的條件是凡能出具收據發票等居住一段時間的證據者，每間棚戶（常常簡陋之極，甚至就是廢紙箱等搭成的小棚）賠償8500美元（當時合5.7萬元人民幣，見圖1），或者分給一處郊區安置房——當然條件不怎么樣。由于貧民們認為賠償標準不高，遷移到郊區后原有的謀生方式難以繼續，他們認為這是前所未有的虐待，群起抗爭，要求提高賠償、安置標準。一些同情他們的媒體還把矛頭指向中資公司，認為中資欺負他們，是搞“殖民主義”。中資公司當然有理由覺得冤枉：我們只管蓋房，政府負責拆遷，這怎么是欺負了你們？而柬政府要是看到我們深圳、三亞的做法就更會生氣了：我們柬埔寨那么窮，政府不是還給了賠償、安置嗎？要是在深圳、三亞，只要“稱政府無此義務，若安置、賠償，勢必后患無窮”，看誰還敢討價還價？

　　發達國家的情況就不用說了，我們周邊一些更不發達的國家對待類似群體也沒有這樣做的。人們的常識是：如果國家還保障不了他們，至少不要再剝奪他們。在印度，進城謀生的新移民（他們沒有戶口管制和“農民工”之說）蓋起棚戶，只要能出示住了一段時間（四五年）的證據，通常也就是收據發票什么的，你就有了不受驅逐的居住權。如果因為公益或商業開發要你搬走，那就要與你商量賠償與安置條件。

　　再看看同屬中國一部分的臺灣地區，他們的“都更”（都市更新，相當于我們所謂的舊城改造、城市發展）同樣有對待貧民進城自建棚戶（他們也叫“違章建筑”）的問題。他們的做法是：除了強勢者仗勢欺人的“違章豪宅”拆了就拆了以外，對于弱勢貧民存在一定時期的“違章建筑”，拆除時都要予以賠償與安置。臺灣安置“違章”棚戶居民的公屋有個專稱叫 “整建住宅”，筆者曾去看過幾處，其標準低于政府為不“違章”的都市貧民老住戶興建的保障性廉租房即“國民住宅”，但也并不差多少。早期的“整建住宅”后來很多還進行了二次改造（見圖2）。臺北當年的“康樂里”拆遷和最近的溪州、三鶯拆遷都是這樣。在筆者看來，對“違章”的貧民給予如此程度的賠償與安置簡直不可想象，但那里的人們仍然認為不夠，他們的維權運動（號稱“對抗政府推土機”）仍然繼續推進，要爭取進一步的改善，而且社會輿論總的來說都是同情他們的。

　　什么是“違章建筑”

　　而我們這種對窮人 “不賠償不安置”的強行驅逐，在世界上恐怕也只有當年白人統治的南非對黑人干過。有關方面這樣做，理由無非是這些貧民區屬于“違章建筑”。

　　的確，城市要有規劃，隨意“私搭亂建”哪個國家都不允許。“違章建筑”的概念也不是不能使用。像南非那樣把所有的黑人貧民棚戶都限制在郊區的索韋托那樣唯一的地方當然是很壞的“章”法（連那樣的地方都要驅逐，就是更壞的“章”法），但民主國家自然也不是對貧民建房完全沒有限制的。紐約的時報廣場、倫敦的特拉法加廣場這樣的地方總不可能讓貧民棚戶存在吧？所以為了都市的規劃、秩序和其他公共利益，禁止“違章建筑”的規定是有必要的。但這個“章”必須在尊重人權的前提下。筆者曾指出如下三點：

　　首先，這“章”不能只是利益有關一方（例如想搞“土地財政”的官員和想賺錢的開發商）下個“紅頭文件”就算，像扒房趕人這樣事關基本人權的事，怎么能不立法、不依法？而且涉及這種事的立法過程也應該有利益相關各方參與，無論代議制還是聽證制，都應該有被強拆的一方如所謂 “流動人口”的聲音。只考慮“老市民”都是不夠的，更不用說只考慮強勢者了。

　　其次，這“章”也應該合乎常人情理，至少回答：如果不違這個“章”，那些弱勢者能在哪里安身？過去的做法實際上是想讓那些年輕人單身進來打工，自己住工棚，家庭留在鄉下。就像當年白人南非對黑人“流動勞工”的設想一樣。南非當年的理論家說，如果不這樣就會出現貧民窟，我們的官員講的也是同樣的理由，區別只在于南非以美國（因為那里的貧民窟多黑人）為“教訓”，而我們的官員喜歡以印度等國為“教訓”。但是“流動勞工”制肯定無法永久，進城安家的趨勢是不可避免的。如果不給提供廉租房，高價商品房買不起，簡陋的棚戶又“違章”，到底要人怎么辦？

　　最后，這“章”還應該有點嚴肅性，不能朝令夕改，而且改了還追溯既往。前些年深圳大 “梳理”時就有論者指出：這些棚戶“違法”存在有的已達20年，過去不拆，就是行政不作為，行政不作為造成的后果只讓這些貧民承受，這樣合理嗎？

　　“違章”居住者群體

　　實際上，我們不少大城市不僅戶籍門檻很高，連辦“暫住證”也有相當高的門檻，“有固定、合法的住處”就是其一。工廠提供的工棚或集體宿舍是“合法”的。但如果你要安家，不僅自建棚戶不 “合法”，租房也有面積（人均不得低于多少平米）與形式（不得合租等等）規定，不達標也“違章”。“違章”就辦不了暫住證——現在很多地方進步了，為減少歧視性，暫住證改叫“居住證”什么的，而且辦證交錢少了或免了，這當然是好事（就連南非，當年黑人勞工辦“暫住證”也是免費的），但是這門檻并沒有降低。而“門檻”正是歷來歧視政策的關鍵。例如上海，據調查在2004年該市的打工者有53.5%住集體宿舍和工棚，能夠租房安家的不到一半，而就是這些租戶中，因租房不達標故而也辦不了暫住證的又占了一半。

　　這就形成了一個龐大的“違章”居住者群體。我曾經說過：理論上他們都可能因為住得差而被驅逐——而不是因為住得差而獲得幫助。但人們也發現，其實一般情況下他們也并未被驅逐。管理當局在很多情況下是心照不宣的：只要這些住所分散、偏僻，不影響“形象”，平時可以給當地帶來點收入（由于我國完全不允許他們成為“棚戶主”，他們即便是自建棚戶，也是租用當地農民的地皮，仍然屬于“租戶”，要交納租金的），可以干戶籍居民不愿意干的臟活累活等。到了想開發這塊地皮賺錢的時候，又隨時可以把這些連“暫住權”都沒有的“違章”居住者趕走，既無需賠償，也不用安置。

　　世界各國幾乎都有弱勢棚戶存在一定時間就形成事實權利的通例。這不是沒有原因的：人畢竟是“理性的動物”，真是在城里無法謀生、或者生存狀況還不如故鄉的話，經過一個 “試錯”期他們多會自行離開。繼續留下來的人基本上都出自其理性選擇，只要不是違法犯罪，人們沒有理由剝奪他們選擇的權利。另一方面，當地容他們留下這么長時間也是有理由的。有人說貧民占據 “空地”居住就是在侵犯“產權”，仿佛那些“資本主義國家”還不如我們注重保護“產權”，而“資本主義”制度下如果聽任窮人“侵犯產權”，那 “打土豪分田地”的革命又所為何來？事實上他們與我國一樣，一般城市及其周邊的土地并非人跡罕至的原始森林，它們不是公有就是私有，很難說會有什么真正無主的“空地”，貧民能夠“擅自”占據相當一段時間而不被趕走，往往都是有原因的：或者是占據者支付了某種代價，或者他們的存在適應了當地的某種需要，或者（尤其在公地上）這種狀況體現了政府的某種社會政策，或者就是基于一種人類社會的同情心。

　　外國是如此，我國也不例外。據報導，在三亞的那些棚戶已經存在了十多年。深圳這次強拆的“紫金農場”貧民區更是“上世紀80年代初期”就已經形成，至今已近30年了。深圳雖然仍然把他們視為“外地（紫金縣）人”，但一代人的時間過去了，他們還能“回鄉”務農嗎？今天對他們如此犁庭掃穴，到底要把他們趕到哪里去呢？

　　城市新貧民

　　實際上，這些貧民的成因與性質與前述柬埔寨、臺灣都市貧民是一樣的。他們都是都市化、工業化時代由鄉入城的人口遷徙大潮的體現。只不過別國沒有我們這里那種戶籍管制，所以沒有“農民工”之稱，而曾經建議改稱他們為“流動工人”的姚洋先生如果知道當年南非“流動工人”制度在世界上的名聲，大概也不會堅持這個稱呼了吧。

　　其實按世界上絕大多數地方的通例，他們就是城市貧民。一般地講，都市化、工業化時代城市新移民中富有的“投資移民”總是極少數，而窮人是絕大多數。另一方面，占有先機的老市民在這一進步潮流中“淪落到貧民窟”的幾率也不高。這個時期的城市底層貧民、包括“貧民窟”的住戶主要都是由這些貧困的新移民構成。從發達國家當年，新興工業化地區曾經，到我們現在，基本都是如此。在進城潮持續一代人之后，今天中國這一億多、有人說是二億人就其主體而言已經很難逆轉 “回鄉”，稱他們為 “農民工”、“外來打工者”或“流動工人”都會越來越不合時宜。我認為應該就稱他們為城市貧民，由于我們過去習慣稱的“城市貧民”、比方說“棚戶區改造”的對象、廉租房的申請者和其他“困難戶”都不包括他們，姑且稱他們為“城市新貧民”吧。

　　有人說，稱“貧民”就會導致歧視，或者會導致他們的地位 “固定化”，這真不知如何說起。我們“扶貧”、“脫貧”講了多少年，沒有“貧”，焉用“扶”？過去我們不這樣稱呼，但他們受的歧視還少嗎？而今天我們的城市廉租房等扶貧民生政策一直不考慮他們。承認他們是城市新貧民，就是對改變這種狀況提供一種動力或壓力。幾年前我關于寬容貧民窟的主張引來激烈爭論，一些人對此大為光火。其實過去我們一向對事實上存在的貧民窟使用幾種區分“身份”的稱呼：老市民的“棚戶區”、戶籍“農民”的“城中村”和“流動人口”的“違章建筑”。正是這后一個稱呼使得對這些城市新貧民可以肆無忌憚地驅趕而“不能輕易放過”，可以“不補償不安置”地驅逐，還有什么樣的歧視能甚于此？說“貧民窟”是歧視的那些袞袞諸公對此說過一個字嗎？“棚戶區”是政府有責任給其居民改善的，“城中村”則會被強制拆除但通常補償還不少，“違章建筑”則犁庭掃穴不容分說，不給分文。這樣不同身份、不同稱呼對應于懸殊的不同待遇的狀況，難道我們不應該努力去改變（哪怕是逐步的）嗎？（原載經濟觀察網）